规范性文件的附带审查制度研究

范蕊

摘要：行政诉讼法规定了法院对规范性文件的附带审查，实现了对规范性文件审查从行政审查到司法审查的转变。实践中法院对规范性文件的审查和处理还需要进一步明确，以便使对规范性文件的审查更适应我国司法体制的发展。

关键词：规范性文件；附带审查；审查处理

2014年11月1日修改的《行政诉讼法》第五十三条和第六十四条新增加规定了法院对规范性文件的附带审查制度。2015年4月22日公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称司法解释）对该制度进行了进一步的解释，明确了法院对规范性文件的审理和处理。确立法院对行政诉讼中规范性文件的附带审查制度，旨在对行政规范性文件进行审查和适用，拓展了司法对行政的横向监督范围，对我国的规范性文件监督体系产生积极的影响。

一、 法院对规范性文件附带审查的意义

（一）从抽象审查到个案审查

法院对规范性文件进行附带审查，实现了对规范性文件审查从抽象审查到个案审查的转变。在《行政诉讼法》确立法院对规范性文件的附带审查制度之前，我国对规范性文件的审查属于抽象审查即备案审查。行政规范性文件备案审查是规范性文件制定主体在公布文件之后的法定期限内，将行政规范性文件报送备案机关进行备案，再由审查主体依职权或者依申请对该文件进行检查监督的制度。备案审查是不确定的，它不具有针对性，只是一种抽象的规则，在实践中备案审查很难发现问题。而新规定的附带审查是一种具体到个案的有针对性的审查，在法院对规范性文件的附带审查中，由有利益关系的启动主体提出，从而具体到个案，在具体实践中能起到很好的监督作用。

（二）从行政审查到司法审查

法院对规范性文件进行附带审查，实现了对规范性文件审查从行政审查到司法审查的转变。行政审查主要是上级行政机关对下级行政机关制定的行政规范性文件进行审查的一种制度形式，这种审查方式本质上是行政机关内部具有司法性质的一种行政行为，很难从根本上对规范性文件进行全面的审查。在我国，规范性文件附带审查制度最早是在《行政复议法》中确立的。《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：国务院部门的规定；县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；乡镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”从行政机关复议中的行政审查到法院的司法审查的转变，实现了对规范性文件附带审查从行政复议向行政诉讼的必要延伸，有利于行政复议和行政诉讼中对规范性文件附带审查的制度衔接。从而使规范性文件的附带审查更加完善。

二、 法院对规范性文件的审理

（一）审查的提起

1、依据请求审理。司法解释第二条第一款第七项规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的有具体的诉讼请求是指：请求一并审查规章以下规范性文件。”该规定将规范性文件附带审查的请求界定为一项诉讼请求，所以规范性文件附带审查需要公民、法人、其他组织作为诉讼请求提出，而法院不能直接对规范性文件进行审查。同时，因为第三人通常与被诉行政行为具有法律上的利害关系或与案件处理结果有利害关系，所以也能提起对规范性文件的附带审查。

2、依据关联性审理。法院对规范性文件的附带审查是附属诉讼，不具备独立的审查程序，规范性文件附带审查依附于行政案件的审查，应当在行政案件审理程序中进行。《行政诉讼法》将规范性文件合法性审查定位为间接的附带审查，而不是直接的独立审查。法院需要借由具体的行政案件，在法律规范的适用过程中，发现规范性文件与案件相关条款存在的违法性问题并提出处理建议。法院只能结合案件对规范性文件进行具体性审查，而不能脱离案件进行抽象性审查。因此，提出法院附带审查请求的前提条件是行政案件的存在，规范性文件附带审查依赖于行政行为。

（二）审查的标准

人民法院对规范性文件的审查，仅针对合法性问题，不涉及合理性问题的审查。因为规范性文件的内容是否合理，是否适当，很多情况下法院不掌握技术、资源、信息，不了解行政经验，无法审查合理性问题。合理性交由行政机关判断，更符合事物的性质。关于规范性文件的合法性问题，主要涉及规范性文件的制定主体有无制定权和规范性文件的内容是否合法。首先，规范性文件的制定主体有无制定权。制定机关是否具有相应权限，是规范性文件内容是否合法的前提。如果规范性文件制定机关越权，规范性文件的具体条款必然不合法，则会导致规范性文件整体违法。只有在首先确定了制定机关具有相应的职责权限后，才能对规范性文件具体内容作进一步审查。其次，规范性文件的内容是否合法。规范性文件的内容不得违反宪法、法律、法规、规章的规定和国家的方针政策，不得违背上级行政机关的规范性文件，规范性文件与法律、法规、规章以及上级行政机关的规范性文件的规定相抵触的无效。

三、法院对规范性文件的处理

我国对规范性文件附带审查的处理，规定在《行政诉讼法》第六十四条和司法解释的第二十一条，主要处理方法是不合法的规范性文件不作为认定行政行为合法的依据以及向制定机关提出处理建议。

（一）对不合法规范性文件的处理

《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”该条规定了规范性文件的审查和处理。但是，只是给予了法院审查权和处理建议权，而并未赋予其直接的处理权。

一方面，根据行政诉讼法的规定，在发现规范性文件不合法后，人民法院可将其不作为认定行政行为合法性的依据，并且要在裁判理由中予以阐明，法院不能在判决主文中对其直接作出处理，这里可以看出法院在裁判文书中进行理由阐明并非是做出判决，不会产生相应的法律后果。另一方面，当审查认为规范性文件不合法后，法院的做法是“不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议”， 对违法规范性文件，只是具有处理建议权，而并非是裁判权，所做的处理建议对制定机关也不具有强制力。这种做法只是影响了行政行为的效力，而不是确认其违法，更不是宣告无效。因此可以说，我国的法院对规范性文件的审查权，是最低限度的审查权，即拒绝适用权。

（二）向制定机关提出处理建议

司法解释第二十一条规定：“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。”从上述规定看，人民法院的处理包括向制定机关提出处理建议和抄送同级人民政府或者上一级行政机关。向制定机关提出处理建议的只能是作出生效裁判的人民法院，一审宣判后当事人未上诉的，由作出生效裁判的一审法院向制定机关提出处理建议；一审宣判后当事人上诉的，由作出生效裁判的二审法院提出处理建议。（作者单位：天津师范大学）

参考文献：

[1]王红卫、廖希飞：《行政诉讼中规范性文件附带审查制度研究》，载《行政法学研究》，2015年第6期。

[2]程琥：《新<行政诉讼法>中规范性文件附带审查制度研究》，载《法律适用》，2015年第7期。

[3]杨士林：《试论行政诉讼中规范性文件合法性审查的限度》，载《法学论坛》，2015年9月第5期。