PPP融资模式在我国的应用与对策分析

贺丽

摘要：通过对国内部分PPP模式案例进行调研，系统分析总结PPP模式在国内应用过程中失败的经验教训和存在、遇到的问题，针对PPP模式在国内应用提出了相关的建议，以促进PPP模式在我国更好的发展下去。

关键词：PPP融资模式；应用案例；融资风险；对策分析

PPP（Public Private Partnership）模式，也称公私合伙制或公私合营模式，是20世纪80年代以来欧洲国家政府治理中出现的一种融资模式，是指政府部门与私人组织为了提供某种公共物品和服务，在特许权协议的基础上，形成的一种伙伴式合作关系。自1992年英国政府首次提出鼓励私人投资行动的概念起，PPP模式在世界范围内引起了广泛的重视[1]。财政部PPP中心数据显示，截至2016年1月31日，我国各省级财政部门上报PPP项目总计已达到9283个，国内很多学者和专家已经投入到了PPP模式的研究上，很多大型城市也已经开始对于PPP模式的实际探索。纵观国外相应研究成果，PPP融资模式的研究已进入不断深化阶段，并在实践中发挥了一定的指导作用，但由于我国独特的体制与文化背景，给PPP模式在我国的应用带来了困难。本文主要分析部分PPP项目的经验教训，总结问题，并提出建议。

一、国内PPP模式失败案例分析

（一）汇津长春项目

长春市排水公司于2000年和香港汇津公司合资创立的汇津污水处理有限公司（即汇津长春）是国内首家合资公用事业项目，其合同期限为20年。2000年7月，长春市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》，年底，项目开始正常运行。2002年，排水公司开始拖欠汇津长春污水处理费，次年3月起停止付费。为了解决争议，汇津公司请吉林省外经贸厅出面调解，在调解会上，汇津公司得知长春市政府已于2003年2月废止了《长春汇津污水处理专营管理办法》。调解无果后，汇津公司向长春市中院起诉长春市政府，败诉之后又上诉至吉林省高院。期间汇津长春停止运行，大量污水直接排入松花江，成为轰动一时的“汇津事件”。

（二）杭州湾跨海大桥项目

杭州湾跨海大桥不仅是国人自行设计、投资并建造的最长跨海大桥，更是PPP项目的一个经典案例。起初，出于对预期效益的乐观评估，杭州湾跨海大桥项目一度吸引了大量民间资本，17家民营企业以BOT形式参股杭州湾大桥发展有限公司，让这一大型基础工程成为国家级重大交通项目融资模板。然而建成后，投资入股的民企却纷纷转让股份退出项目。当地政府只好通过国企回购，赎回了该项目80%的股份。大桥通车五年后，项目仍然资金紧张。2013年，作为唯一收入来源的大桥通行费全年收入仅为6.43亿元，而项目资金缺口却已高达8.5亿元。按照30年的收费期限，项目无法回收本金。[2]

（三）山东中华发电项目

山东中华发电项目总投资168亿元人民币，装机规模300万千瓦，由香港中华电力、山东国际信托、山东电力以及法国电力共同发起的中华发电有限公司承担，合作经营期为20年，期满后电厂资产全部归中方所有。该项目是我国迄今为止装机规模最大、贷款额最高的BOT电力项目，也被誉为1998年中国最佳PPP项目。为了促成项目合作，公司与山东电网签订了《运营购电协议》，并约定了每年最低的售电量。根据原国家计委签定的谅解备忘录，建成的石横一、二期电厂获准0.41元/度的高上网电价，这基本保障了项目的收益。2002年10月，电厂新机组投入运营时，物价局批复的电价却是0.32元/度，这一电价根本无法满足该项目的正常运营。同时从2003年开始，省发改委将中华发电和山东电力间的最低购电量降低了400小时。由于合同的约束，山东电力仍须按原定电价购买5500小时的电量，自行填补的巨大价差导致合作无法为继，项目收益锐减。

二、 PPP模式在国内运用中存在的问题

（一）缺乏一套完备的PPP基本法

目前，国务院、中央部委针对PPP模式相继颁发了数十个文件，但文件主要限于规范性文件及部门规章，至今尚未出台任何PPP基本法。过于开放式的规章构架并不利于对PPP项目的统一管理，在处理具体问题时也缺乏权威的指导。PPP模式本身的全生命周期较长，投资资金量大，项目风险不可预测性大，仅仅依靠法律位阶较低的办法、通知、意见等规章和规范性文件，保障力度远远不够[3]。

（二）项目融资方式单一

相较于其他的投资主体，私人组织融资渠道窄，融资的成本较高且融资规模小，致使其在参与PPP模式时处于不利的位置[4]。目前，大多数的PPP项目融资时主要依靠银行贷款，项目公司为融资主体的情况下，银行往往要求投资人提供担保等增信措施。此外，银行对项目还有比例不低的资本金到位要求，加上银行贷款是间接融资，融资成本较高，相对较短的贷款期限与较长的PPP全生命周期也难以有效匹配。有的项目中基于项目特点银行对于融资模式、土地使用权等等也会提出特殊要求，种种融资难题，无疑加大了PPP项目的难度。

（三）项目前期预测的失误过大

杭州湾跨海大桥项目前期预测2010年大桥的车流量将达到1867万辆，2010年大桥实际车流量却仅有1112万辆，比预测少了近30%，严重的前期预测失误导致了项目决策的错误。此外，杭州湾第三跨海工程钱江通道、嘉绍大桥相继通车，杭州湾铁路大桥、宁波杭州湾大桥等项目也已纳入地方或国家规划，未来车流量将进一步分流，规划与现状的严重冲突令项目前景更加黯淡。

（四）项目缺乏长远考虑

中华发电项目中，项目公司在引入项目时缺乏长远的考虑，“固定回报”的承诺致使现在合作双方进退两难。1998年的中国计划经济成分较多，竞争压力较小。伴随国企改制，市场竞争压力倒逼发电企业“竞价上网”，中华发电项目合作双方之间的《运营购电协议》已失去继续执行的体制机制基础。

（五）合同框架下的角色的错位

PPP项目中公私部门之间的法律关系仍是特殊的民商事关系，双方尊重契约，遵守达成的合同条款，是成功实施PPP项目或避免PPP项目的重大失误的基础。然而PPP模式在我国的实际运用过程中，政府部门的角色经常发生错位，导致一些PPP项目的失败。在PPP模式下，政府部门应该配合私人组织建立对应的管理监督机制，保证项目运行的基本成本效益，而不是把重点放在拥有和管理资产上。

三、 PPP模式在国内应用的对策分析

（一）构建PPP模式的法律保障机制

随着我国经济的高速发展，PPP融资项目将会变得更多，有必要出台一套完备的PPP运营模式保障条文，使PPP项目的运作处于法律层面。此外，对政府部门与私人组织在项目中需要承担的风险和责任进行明确的界定，对双方进行规范和约束，保护双方利益。

（二）拓宽项目融资方式

政府部门应消除政策中残存的对私人组织的限制性条件，降低国外政府贷款和国家政策性银行的使用限制，并在政策上鼓励重点PPP项目使用国外政府贷款和国家政策性银行。除外，政府部门还应允许住房基金、社保基金、保险基金等大型基金投资PPP项目，扩宽PPP项目的融资模式。

（三）提高对项目前期策划的重视度

未来的PPP项目，应提高对项目前期策划的重视程度，策划阶段包括交通，地面和地下、机动化和非机动化的衔接，文化和产业内容的安排，对预测利润和可能存在的风险等进行评估。依次进行项目前期“策划—规划—工程设计”三个工作阶段，并逐渐走向法制化。

（四）构建PPP模式合理的机制

PPP项目的特许期较长，对项目公司的考核标准和合约中的其它因素会随着时间的推移而发生变化，这些因素又无法在项目签约时预见。为此，应成立独立的PPP模式仲裁机构和方案，完善争端解决机制，处理公私双方可能发生的合同争议[5]。

（五）政府转换角色，在制度进行创新

PPP模式离不开政府部门的推动，所以政府完成角色的转化非常重要。政府的角色应由过去的主导转变为与私人组织合作并提供公共产品和服务中的指导、监督角色。在原有的制度上进行创新，对某项投资预计可收回的私人组织资产价值进行评估，允许政府在项目支付款中扣留一定比例的金额作为保留金，以保证义务的履行和减少政府的风险；建立担保基金，降低在政府违约的情况对投资者造成的风险。

四、 总结

近年来，PPP融资项目在中国呈现爆炸式增长，但国内缺乏与PPP模式相适应的法律法规，项目融资方式单一，项目前期预测失误大，且缺乏长远考虑，运营过程中公私双方角色错位等诸多因素，制约着PPP融资模式在国内的发展，导致一些PPP项目的失败。

为使PPP模式在国内更好发展，应出台完备的PPP模式的法律保障机制，对项目进行进行有效约束和规范；扩宽PPP项目的融资模式，鼓励重点PPP项目使用国家政策性银行贷款和外国政府贷款；提高对项目前期策划的重视，依次进行项目前期三个工作阶段，并逐渐走向法制化；构建PPP模式合理的机制，成立独立的仲裁机构，完善争端解决机制；政府的角色应转变为与私人组织合作并提供公共产品和服务中的监督、指导角色。

只有在健全的结构制度和有效的保障措施下，PPP融资模式在我国的运用才可以成功地进行下去。（作者单位：西南科技大学土木工程与建筑学院）

参考文献：

[1]刘薇. PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（01）78-89

[2]任倩.基础设施PPP项目的风险因素分析——杭州湾跨海大桥项目实践[J].江西建材，2016（09）：82-95

[3]纪彦军.我国PPP模式及其发展瓶颈研究[D].重庆：重庆大学.2007

[4]谢滋. 我国城市轨道交通PPP融资模式应用研究[D].北京：北京交通大学，2010

[5]曾洁. PPP模式在我国城市轨道交通建设中的运用研究[J].交通企业管理，2009（07）：48-49