我国地方债务使用效率的审计评价

庞海永+靖凯旋

摘要：随着我国经济发展，地方债务在促进地方经济发展的同时，也给人们带来了困扰。虽然目前我国地方债务在控制范围内，但是总体状况不太乐观，出现了一系列问题，例如债务资金来源渠道多，筹资渠道不够规范；缺少融资约束机制，管理混乱；使用效率低下；资金被挪用、私吞、使用不符合规定用途；偿还困难等。对此，理论界认为，有必要对其进行债务审计。笔者认为，提高债务资金使用效率是保证债务资金得以偿还的条件之一。因此，文中针对我国2013年全国地方性政府债务审计结果，尝试性地提出一套评价我国地方债务使用效率的审计评价指标体系，以期为提高地方债务使用效率有所帮助。

关键词：地方债务；绩效审计；效率指标

地方债务出现的问题只是暂时的，也是可以解决的。笔者认为，只要提高资金使用效率就可以加快资金周转，尽早实现资金偿还。理论界认为，对地方债务进行审计是十分必要的，首先，地方政府无限负债具有危险性；其次，地方政府负债可用财力占政府实际可支配资金的比重大（三分之一甚至更多）；最后，对地方政府领导干部经济责任进行量化评价的需求。因此，文中根据我国地方债务现状，在已有的绩效审计的指标体系基础上，结合理论界最新研究成果，尝试提出地方债务使用效率的评价方法。

一、问题的提出

根据2013年全国地方性债务审计结果显示，我国地方债务使用效率较低，主要原因有：第一，地方债务管理制度不够完善，截止2012年底，很多政府地方债务管理还不完善。全国36个地方政府本级中，有8个地方政府未出台地方政府性债务管理制度，13个还未建立政府负有偿还责任债务的举债审批制度，19个尚未编制债务预算或债务收支计划，24个尚未建立债务风险预警制度，5个还未建立偿债准备金制度或者在预算中安排偿债准备金。第二，部分单位违规取得和使用债务资金。其中：有些单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金192.38亿元。有些单位违规发行企业债券和中期票据70亿元；一些债务单位违反合同约定将378.16亿元债务资金用于其他项目建设、归还到期债务或作为项目资本金，其中企业债券资金未按核准用途使用68.84亿元；有271.71亿元于2010年及以前年度举债，至2010年及以前年度举债，至2012年底仍未支出，闲置时间2年之久，未发挥效益。综上可知，地方政府没有建立配套的债务管理制度、违规筹资、不按照规定用途使用筹集到的债务资金，加上已有资金不及时投入使用，这些都会大大降低债务资金的使用效率。而债务资金是地方经济发展的重要资金来源，高投入换得高产出，是人们喜闻乐见的事。那么如何才算是高产出呢？笔者试着从审计评价的角度为债务资金使用效率的高低提出一套评价指标，这样不仅可以评价已有资金的使用状况，而且为保证资金高产生提供了一道保护屏。

二、审计评价指标体系

绩效审计是对政府工作的绩效、效果、经济性和效率进行的审计。那么保证地方债务资金的高效使用也是审计人员的责任。因此建立这套审计评价指标体系。笔者认为从地方债务资金投资的特点出发，构建一套适合地方债务使用状况的指标体系是有重要意义的。因为现在很多债务资金进行的是大规模投资，投资项目主要是市政建设、交通运输、生态建设等公共工程，那么从其大规模、公共工程角度出发，克服已有的投资项目绩效审计效率评价指标的不足，再借鉴国内先进的政府绩效审计研究成果，笔者得出了一套债务资金效率评指标体系。详细见下表。

上面前9项指标可以分为三类。第一类充分考虑了对定性、定量指标之间的转化及投资项目滞后，以克服现有指标对这两者的关注不足问题。包括资金筹集及时率、资金支出结构合理率。资金筹集及时率越高，表示资金使用越有保障。支出结构合理率越高，说明资金使用可以发挥更大的效益，可以实现更高产出。第二类指标，是根据债务资金投资的大规模特点提出的。包括配套资产使用率、工期计划完成率和项目运营成本超支（节约）率。配套资产使用率反映某一时点上的资产使用状况，比值越大，说明资产到位状况越好，资产越有保障。工期计划完成率反映项目指标实际建设工期占实际计划工期的比例。比例越高，效率越低。项目运营成本超支（节约率）反映项目建成投入正常运营后，日常运营成本超出（低于）可行性研究报告确定的计划运营成本的程度。其余三项是第三类指标，针对项目投资工程的公共性提出。工程国民经济贡献率越高，表示效率越高，越值得投资。环保成本率，主要是从可持续发展角度考虑提出的，环保成本率越低，说明投入的债务资金越有效率。

最后一项指标是协同率。这是根据现有较新的研究成果提出的。传统的绩效审计理论和实践研究多将设计绩效评价指标作为政府审计机关政府绩效审计的一个重要内容，并多从被审单位资源运用的经济性、效率性和效果性，以“投入-管理-产出”的系统模型为基础进行设计。但是，从西方的后新管理运动看，同一被审单位不同部门的信息和资源是共享的，而传统的“3E”绩效审计评价不够周全，它是建立在分权的基础上提出的，只考虑被审单位某个部门或组织自身的运行，没有考虑到一个子系统债务资产的运用对被审单位系统内其他子系统的资金使用效率的影响，而被审单位作为整体，只有内部资源整体使用效率提高，才算达到了高效率。因此，根据最新研究成果，笔者认为应该从协同角度考虑被审单位整体债务资产的使用效率。绩效审计评价内容的理论创新成果告诉我们应该从社会、市场等多维度看待资金使用效率，如被审单位从业人员价值观、团队建设、团队间信任与合作等。这里，我们把信息共享率纳入体系中。高的信息共享率，可以促进不同项目团队之间的合作，达到高产出效益。

根据上述指标的重要性，笔者认为，可以赋予前三大类指标各30%的权重，其中每个小指标各占10%比重。协同率同样占10%重要性。因为前三类指标都得到了实例的证明，这里不再举例。

三、思考与建议

第一，应将协同理念纳入到效率评价指标体系：国外后新管理运动告诉我们，被审单位的各个部门应该互相沟通，资源共享。那么协同绩效审计同样应该运用到地方债务资金使用的效率评价中，并根据地方债务使用特点加以整合与完善。

第二，完善效率指标评价：笔者认为，我国地方债务的“投入-管理-产出”的管理会越来越好。为了实现这一目标，应该尽快根据地方债务资金使用的特点，提出一套适用的效率评价指标。以规范化统一的形式提出。（作者单位：北京工商大学商学院）

参考文献：

[1]宋常，赵懿清.投资项目绩效审计评价指标体系与框架设计研究[J].审计研究，2011

[2]王会金.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究[J].会计研究，2014