新型城镇化进程中的湖南省行政区划调整

刘青林

摘要：城镇化作为经济社会发展的重要推动力，它承载着一国或一地区现代化任务的重要使命。伴随着城镇化的推进，地方行政区划调整也随之发生。本文首先阐述了新型城镇化与行政区划调整的良性互动机制；接着对不当的行政区划调整对新型城镇化发展所带来的“假性城镇化”、经济社会管理、文化及心理以及资源配置等问题进行了分析；最后，比较有益结果和不当调整产生的负面影响而得出几点启示。

关键词：新型城镇化；行政区划调整

一、新型城镇化与行政区划调整的良性互动机理

新型城镇化建设作为引领我国未来经济发展的重要动力，对城市经济与城乡一体化发展提出了新要求，而行政区划作为政府管理的基本组织方式，其合理调整助推经济社会良性互动与发展，为新型城镇化发展提供必要支持。行政区划调整为城镇发展扩展了新空间，不仅拓展了地域空间，也扩展了权力空间；而新型城镇化发展为行政区划调整改革注入新的内容。行政区划在一定意义上是国家权益的地方配置或空间安排，也是实现地方有效治理、协调或重组区域利益的重要手段和法理路径，是建立在经济基础上的上层建筑。新型城镇化是与构建和谐社会、资源节约型社会、环境友好型社会相统筹的城镇化，是推进城乡一体化新格局、促进区域协调发展的城镇化。

二、行政区划调整不当对新型城镇化发展的负面问题分析

行政区划调整对新型城镇化的运行与发展能产生许多有益的效果，比如加快城镇化发展速度、提高城镇化运行效率等。但在经济社会发展过程中存在着一些制度缺失或实践方式的失误会影响新型城镇化的良性发展通道，进而对新型城镇化发展带来负面影响。主要问题表现在整片农村的划入会导致统计上的“假性城镇化”问题；地方政府面临管理成本上升等经济社会管理问题；历史文化及社会心理认知问题；产业发展、城镇建设、资源配置等方面的问题。

（一）整片农村的划入会导致统计上的假性城镇化问题

城镇化的最终目的是实现农业人口进入城镇后与城镇人口享有同等的待遇，但由于实行“撤县设市”“撤县设区”政策以来，很多地方政府单纯的为提高城镇化率盲目追求县改市、县改区，冲击了地方以县制为主要特色的传统行政管理系统，造成很多县市出现市区农村人口比重过大，城镇化率虚高，城郊比例失调，城乡概念模糊等“假性城镇化”问题，形成形形色色的“空城”现象。

（二）地方政府面临管理成本上升等经济社会管理问题

以县改区、县改市等为主导的行政区划调整必然伴随着地方政府的行政机关调整和改变，也就是说需要扩张行政机关数、增加行政人员以及做出政府工作人员调配、行政职别设置的调整，这大大增加了行政成本。同时，行政区划调整会使部分行政职权变更，先前具有自主决策权的政府机构成为调整后所在地相应机构的分支或派出机关，限制了行政自主权，削弱了地方的经济活力和竞争力[2]。

（三）历史文化及社会心理认知问题

文化是一个地方的形象展示和名片，对文化的归属和认同体现地方人的乡土情结。地方行政区划的由来一般都基于地方的历史文化和人文风情，以及在历史脉络中形成的具有该领域内的独特属性。地方行政命名也有其来历，当地居民在长期生活中形成了对当地地名的认同以及对所在地行政治理的适应。

（四）产业发展、城镇建设、资源配置等方面的问题

为推进新型城镇化的发展所进行的行政区划调整就必然面临着产业发展、城镇建设及各种生产要素在城乡之间配置的问题。行政区划的调整，使得原来的农村地区融入城镇，将原本以农业生产为主的农村地区的产业转向更高效益的第二或第三产业，以土地为核心的要素也从农业转移到第二、第三产业，容易造成地方政府对农业投资的忽略，引发农业生产萎缩和现代化农业的发展，这背离了新型城镇化的初衷[3]。

三、湖南省围绕新型城镇化目标展开的行政区划调整实践

近10年来，根据各地城镇化状况和发展趋势，湖南省适度地进行了行政区划调整，有力地推动了城镇化进程。自国家相关政策实施以来，为适应城镇化发展的需要，湖南省通过实施撤县设区和跨县级区划调整措施进行行政区划调整。尽管撤县设区模式在当时对城镇化的发展起到很大的促进作用，但随着城镇化发展格局的变化以及在新型城镇化指导下，过去的“撤县设市（区）”等模式产生了许多弊端，饱受诟病。

从表1可以看出近6年来，湖南省在行政区划调整方面主要是通过撤并乡或撤乡设镇以及将乡镇改设街道办事处，使得街道办事处数增加比较迅速，乡数减少镇数增加。从2008年到2013年，湖南省街道办事处数量增加了43.33%，乡数减少了接近13%，镇数增加了3.36%。

四、启示

（一）优化制度环境，确保行政区划调整与新型城镇化保持良性互动运行

合理的制度环境是行政区划调整与新型城镇化良性互动的保障。况且行政区划调整参与新型城镇化产生的不同作用方式根植于特定的制度环境，因此优化制度环境一方面能确保行政区划调整的顺利进行，另一方面能保障参与新型城镇化各因素结构的有效运行。

（二）创新行政治理模式，实行“县辖市”等新模式

新型城镇化要求行政区划作出一定的调整，而要有效的行政区划调整就必须创新行政治理模式。新型城镇化不仅是城镇数量的增加、城镇面积的扩大，更是对城镇的政治、经济、社会及环境的全面优化；不仅要求对现有城镇化模式的变革，更要求对当前行政治理模式的改革与创新。当前湖南省行政治理模式已难以适应新型城镇化发展的需要，急需创新行政治理模式。“县辖市”是适应新型城镇化发展的一种新的政区制度，它是积极发展中小城镇的必然要求，也是湖南省行政区划体制改革的必然要求[4]。

（三）顺应农业转移人口市民化进程，推动行政区划调整多元化

当前湖南省城镇行政区划调整以区县行政区划调整为主，调整方式多种多样，但以“撤县设区”、“撤县设市”、“区县合并”和“区届重组”等类型为主，这些行政区划调整类型在促进城市尤其是大中城市的发展发挥了重要作用，有利于发挥中心城市的辐射作用；而以“撤乡改镇”、“乡镇撤并”、“镇改街道”、“村庄改成居民委员会”等为主要类型的乡镇及乡镇以下级行政区划调整则推动了农村城镇化和小城镇的建设，更符合农业转移人口就地城镇化的要求，大大促进了地方城镇化水平的提高。因此，在新型城镇化发展道路上，根据各地地情及城镇化发展现状，让各种适宜城镇化发展的模式竞相迸发，推动城镇化水平的提高和城镇化效率的提升。（作者单位：湘潭大学）

参考文献：

[1]刘高.新型城镇化视阈下的行政区划体制改革研究[J].天津城市建设学院学报.2013.19（4）：291-292

[2]苏东坡.新型城镇化与行政区划调整的或然走向[J].公共管理.2013.（12）：147-150

[3]殷洁，罗小龙.从撤县设区到区界重组——我国区县级行政区划调整的新趋势[J].城市管治.2013.37（6）：9-10

[4]艾天福.湖南优化行政区划调整促进新型城镇化发展[N].中国社会报.2013.（004）：1-2