浅析英国文官制度发展及对世界的影响

张海婷

摘要：在人类社会发展的历史，英国的文官制度为世界文明增加了浓墨的颜色。英国于19世纪70年代就建立了文官制度，英国文官制度经历了艰难的演进过程，历经多次的改革，日趋走向完善，虽然至今已有近百年，但是英国文官制度所建立的原则、方式仍然不会过时，对于我国以及世界很多国度文官体制的发展提供有益借鉴。

关键词：文官制度；英国；发展；影响

一、英国文官制度的发展

就世界来讲，最先创建文官体制的国度是英国。改革之前文官制度以“恩赐官职制”为主，也就是全体职务均由英国国王任命，因此国王就利用许多特权大肆的买卖官职，使他的势力不断扩大，也导致了卖官鬻爵、腐败滋生、机构臃肿、文官素质差，工作效率低等一系列现象。《权利法案》于1689年议定，它在很大程度上制约了国王的权利，国家的政事中心也逐步由议会代替。同时，新兴资产阶级为庇护既得利益，通过议定法案在1964年，该法律规定税务职员不允许充任下议院议员。十九世纪初，两党政制逐渐稳固，执政党是竞争取胜的党派构成，那么取胜的党派执政后就将官职进行公开分赃。这就导致文官队伍的重塑，以致行政体系的混乱。为了转变这类不稳定的情况，1805年，在英国财政部首次设置永久秘书，不与执政党的变化相关联。在这之后，每一个部门都效该部门设立常任官职，为文官常任制度打下了基础。

从18世纪中期英国开始进行以蒸汽机的发明为标志的工业革命，到19世纪中期基本完成。它使英国的经济迅猛发展，造就了英国的工业资产阶级。从功利原则的工业资产阶级，请求创建清廉高效的当局，节约开支，把更多的资本投入到经济中来。同时，工业资产阶级依附雄厚的经济实力，努力促进英国行政体系改革，先后在1832和1867年对国会变革，改革的成果使工业资产阶级取得了国会中的重要位置，同时，这次改革也为文官制度的改革打下了基础。

考试任用制起源在东印度公司出现，同年英国议会派马考来等人对该公司的行政的体制进行调研，并提出了《马考来报告》，第二年，财政部两位官员诺斯科特和屈维廉，对文官队伍的现状研究，制定出《诺斯科特—屈维廉报告》，这份报告揭示了公用人体制的弊病，提出文官系统改革的一整套建议。

帕麦斯顿于1855发布了《对于录用王国政府文官的枢密院令》，建立文官制度委员会，承担审查考核。格莱斯顿在1870年六月发布的第二文官改革法案，是现代英国文官制度建立的标志。这次英国文官体制的变革对其本国以及世界各国的社会进步都有着重大意义：弱化英国当局的腐化之风；使政府工作效率得到巨大改善，推进了物质文明进步；并且发展为西方文官体制的基础特点。

从英国文官体制的建立至二十世纪初，英国的文官体制改革持续很多次。1890年由于行政日常事务增多，政府又将第一等级和第二等级进行重新划分；麦克唐纳委员会于1914，对于文官体制问题进行考察、调研，并提议一系列的建议。一战结束后，英国文官制度又进行了变革，所有文官的最高文职授予财政部常任秘书。英国政府于1943将外交部文官单独进行管理。

二战结束后，英国沦为二流国家，国际地位迅速下降，同时在二战期间英国文官队伍日益膨胀，人们对政府官员只注重通才而忽视专业技能现象感到非常愤怒。为了提高文官队伍的整体素质、迅速将政府的工作效率得到进一步强化，政府决定对常任文官制度进行必要的改革。富尔顿组织在1966年调查英国文官体制。1968《富尔顿报告》提出相关意见：1、成立文官人事部，改变文官的管理领导方式；2加强文官技能训练，建立文官学院；3实行一致层级框架，重新整理文官队伍。

撒切尔夫人于1979年对现行的文官制度进行改革，改革的目标是权力分散、提高工作效率、向纳税人提供高质量服务等，具体措施有：1、持续裁员文官人数，2002年文臣队伍占英国劳动人口的2.7%。2、改组高级官员独立管理文官的局面，重新打破文官结构设置。3、从裁员过程中保留专业技术人才，打破通才模式。4、将竞争机制引入到社会服务中来，改变文官队伍的整体素养，确定社会管理中规范的绩效评估。5、由于文官部的建立使文官队伍逐渐膨胀，并且保护者文官的特权，因此撤销文官部。1994七月梅杰当局发布《英国文官制度的继续与变革》白皮书，继承撒切尔变革思路，并提出一系列对策：1、减少高级管理层；2、经过考试聘用大学生到文官队伍；3、组建管理组织，包括高级官员和执行长官；4、制定多样的高层管理人员工资体系。布莱尔在2004年提出了多项方针，并阐述了文官制度宗旨。

英国的文官体制经过政府大力倡导及自身逐步改革，逐渐发展进步，且演化成许多特征：一是文官职业的“永业制”。也就是说按照法律规定：文官如果没有重大的错误，只要被政府所聘用，就可永久从事文官。二是文官制度的“中立性”。即文官在政治立场保持中立态度，不受任何执政党影响。三是文官职业的法制化。国家用法律形式规定文官要依法执行公务，渎职、腐败等均要受到相应惩罚。总之英国文官制度改革收到了巨大的效果，英国的文官文化得到了巨大的发展，政府的工作效率得到进一步的提高，在吸收优良传统的同时，也努力的实践新的管理思想。

二、英国文官制度对世界各国的影响

在1885和1882的美国和加拿大为起首，英国的影响下创建了一个永久性的公务员制度。二战后，法国、德国也效法英国成立现代公务员体制。意大利也确立现代公务员体制，目前，大多数国家都成立了现代公务员体制。但是各国都结合着本国的实际发展状况来建立文官制度，因此与英国又有许多的不同之处。比如在选用文官的素质上，由于英国的传统的文化，比较注重选用通才，而美国所选用的文官更多的是具有专业知识和技术的人才。在职位分类上，英国实行因人而设职，强调级别与等级的“品位分类”。而美国则实行注重“职位分类”。同时英国近代文官体制对中国公务人员评估、选择等也有很大参考价值。总体而言，即使世界上很多国度的现代文官体制有很多差异，然而它们的基本内容有很多相似之处。

第一，各国都十分注重专业人才和知识人才。尤其二战结束后，科技迅猛发展，世界先进技术应运而生，政府对社会生活的方方面面干预显著增加，因而在政府的管理中迫切需要专业技术人员。美国联邦政府文官的专业知识人才逐渐增多，罗斯福任职期间，有1/3部长是本科学历。日本的文官队伍中有9/10是高学历。同时法国也特别注重专业知识人才，并且建立“国立行政学院”加强文官的专业化训练。由此可以看出，现代文官制度对于专业知识人才的需求已发展为不可逆转的浪潮。

第二，采用法律手段已成为世界许多国家成立文官体制的基础。文官应当实行的权力、任务和其余事项在许多法令中均有严格的划定。没有重大过错的文官，不会被撤职，相反，文官的行为一旦超越法令授权范畴或违背法律，将遭到司法制裁。总之，更多的法律束缚能使文官制度更趋完善。

三、结论

英国的政治制度改革是通过自身的实践经验发展而来的，没有任何的理论借鉴，虽然他也有很多的缺陷，很多的不完整性，但是他自身发展特点的原创性、延展性，为我们展现了独特的魅力和价值，值得我们去借鉴、研究。（作者单位：黑龙江大学政府管理学院）

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