多中心治理视角下公共场所建立母婴室供给模式研究

张柏葳+黎堃宇

摘要：公共场所设立母婴室这一公共服务供给问题在近几年更多的进入了大众视线。随着经济的发展和人民生活水平的提高，有政府单方面提供公共服务的体制已经不能满足公众的需求。公共场所设立母婴室这一公共服务的供给主体涉及的部门、单位很多，单靠一两个部门是很难推动的。本文在对南京市公共场所母婴室提供情况的调研下认为未来南京市政府母婴室这一方面的公共服务供给应由一种新型治理范式提供。本文从“多中心”的基本内涵和自主治理理论的基本观点入手，政府、企业、非营利组织及公民良性互动，各个供给主体之间各负其责、相互监督、相互合作在母婴室的建设上最终形成一种供给模式，从而更有效地为公众提供母婴室这一公共服务。

关键词：母婴室；公共服务；多中心治理

一、引言

近几年随着经济的发展，人民生活水平的提高，大众对公共场所母婴室建立的问题关注度明显增加。从2012年开始，国务院第200次常务会议通过《女职工劳动保护特别规定》中指出在女职工比较多的用人单位应当根据女职工的需要，建立女职工卫生室、孕妇休息室、哺乳室等设施，妥善解决女职工在生理卫生、哺乳方面的困难。但是在我国公共场所内整洁、舒适的母婴室极其少。随着公民权利的扩张，提供公共服务已经成为民主政府兑现其对宪法与公民的承诺的基本方式，公共物品和公共服务的基本属性决定了公共治理的多中心秩序[1]。

二、理论基础：多中心治理理念

奥斯特罗姆认为，由于市场或政府在公共事务的治理过程中失灵，公共事务的治理应该摆脱市场或政府“单中心”的治理方式，建立政府、市场、社会三维框架下的“多中心”治理模式，以有效地克服单一依靠市场或政府的不足。多中心是指多个权力中心和组织体制治理公共事务 ，提供公共服务。公共事务的有效运作有赖于由各级政府与非政府组织、公民、企事业单位等多元主体通过对话、协商方式建立的多中心治理体系。多中心治理反对集权和垄断，提倡“由社会中多元的独立行为主体基于一定的集体行动规则，通过相互博弈相互调试、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式”[2]。

三、南京市公共场所母婴室建设概况及现状的不足

（一）南京市公共场所母婴室概况

南京市地区母婴室建设情况来看，与全国性的要求相应的同步建设起来，下面是从多方面渠道收集的资料，希望对于南京市母婴室的建设做出相应时间梳理，以求对于整个南京市的母婴室建设有整体的了解。

2012年南京火车站站长在述职时坦言虽然“离市民的希望还有差距”，但高铁开通后，车站方面完善了商业网点、母婴候车室、残疾人通道等服务设施，增设旅客服务中心和医疗救助站。

2014年南京市总工会女职工委员会为巩固深化党的群众路线教育实践活动成果，进一步加强女职工劳动保护，维护女职工特殊利益，对女职工最关心、最直接、最现实的热点和难点问题给予充分关心和大力帮扶，2014年开始，市总工会女职工委员会将在各企事业单位推进“爱心母婴室”建设，同年度首次支持建设50个。[3]

2015年6月《江苏省实施〈母婴保健法〉办法》正式施行，其中明确规定：“在女职工比较多的用人单位应当根据女职工的需要设立哺乳室；在机场、火车站、大型商场等公共场所应当设置母婴室，并配备相应的设施，为妇女哺乳提供便利条件”。[4]

（二）南京市公共场所母婴室现状的不足

通过调研发现南京主要城区公共空间的母婴室建设数量相对较少，像夫子庙、中山陵等旅游空以及一些商业场所、医院等都没有单独的哺乳空间。南京已开通的地铁线路中，只有珠江路站设有母婴护理室，目前刚完成装修，预计今年投入使用。

在南京市7个主要城区48个区域中有33处是没有建设哺乳室的，有15个空间是存在哺乳室的，没有哺乳室的空间占了69%，约为所有调查空间的三分之二，而建有哺乳室的场所仅占1/3。其中，从空间类型分布，交通枢纽占100%，商业场所占42.11%，医院占31.25%，旅游景点、行政空间均为0；从行政区划分布，秦淮区、鼓楼区占50%，其他区较少，有的区甚至为0。并且南京市主要城区的公共哺乳室数量少，环境差，分布不均衡。公共哺乳室的缺失和建设不完善，阻碍了母婴的健康发展，限制了哺乳期母婴的自由出行，也制约了女性平等独立的发展。

四、多中心治理理论在公共场所母婴室供给方面的主要优势：

（一）供给主体的多元化

“多中心治理结构为公民提供机会组建许多个治理当局”。在母婴室的管理供给中，政府不再是管理母婴室这类公共事务、提供公共服务唯一的权力中心，除政府之外，各种私人组织、非营利组织等都可能成为提供母婴室的主体。[5]

（二）供给效果的有效性

多中心治理的体制可以避免母婴室场所提供的不足或过量。因为多中心治理体制和公共服务体系有助于“维持社群所偏好的事务状态”，通过多层级、多样化的公共控制将外在效应事务治理内部化，通过将服务或产品打包提高它的经济效益[6]。

（三）供给方式的民主化

“多中心治理”强调决策权力的下移，面向地方和基层，通过相互竞争、相互协调等方式实现治理目标。从治理网络的特点来看，多中心治理机制有利于不同的主体表达其利益偏好，使得决策以及控制在多层次展开，个人的决策要以集体层次的决策为基础，集体层次的决策又要听从大多数的意见，这就使得治理方式更为民主[7]。

五、多中心治理视角下南京市公共场所母婴室供给模式的构建

社会治理形式的现代转换最根本的特征，就在于从嵌入统治权威的单一中心治理通过自反性的改造，转变为面向公共服务的多中心治理[8]。基于此对于南京市母婴室供给模式的构建提出下面相应的建议：

（一）明确政府职责，政府供给普遍义务性服务

在母婴室提供的问题上政府要首先树立起公共服务责任意识，政府要从差异化的、微观的公共服务中脱离，将供给重心转向其他组织都无法替代政府提供的无差别的、宏观的普遍义务性公共服务。其次，政府责任要进行相应思维转变。比如在政府将母婴室建设项目委托市场主体或社会主体完成时，政府直接投资生产、经营管理的责任相应减少，最后，加大财政力度支持。

（二）发挥市场作用，企业供给差异性服务

公共服务市场化是实现公共服务供给主体多元化的必要措施，与政府以公共利益为旨趣不同，市场是强调提供满足个体需求的差异性服务，从这个意义上讲，市场是政府必要的补充，而不能代替政府的基础性功能。同时可以在母婴室建立的项目中在一定范围内将市场引入基础公共服务领域，从而实现资源的高效利用[9]。

（三）培育非营利组织发展，非营利组织供给非差异性服务

“政府提供的公共服务往往有很多空缺，一方面政府由于本身能力限制，政府难以照顾到哺乳女性的利益，另一方面市场又不愿介入这一领域，而这就为非营利组织发挥作用提供了空间[10]。政府要端正非营利组织进入母婴室这一公共服务领域的认识，充分认识其在公共服务供给多元化中的重要作用，对承担母婴室这部分职能的非营利组织，政府应该在财政补贴、贷款贴息、税收优惠方面给予与公办事业单位同等待遇。

（四）提高公民意识，公民供给志愿型服务

公民个人也是公共服务供给多元化中的一个重要主体。公民供给公共服务行为体现了公民强烈的主体意识和进取精神[11]。政府通过一定的措施对公民此类行为进行扶持能够激发公民的自豪感和社会责任感，在母婴室供给主体多元化过程中，要重视培育社会公众的公民意识、主体意识等，鼓励其提供志愿型服务。

（五）妇女儿童争取自身权利

首先，母乳喂养关系到婴儿发育和母亲健康，也是母亲的一项基本权利，所以妇女儿童要在母婴室建立问题上积极争取自身的权利，提出相应的要求，为政府及其他社会组织提供参考依据，为我国这项公共服务建设贡献自己的力量。

最后，需要指出的是，在母婴室这一公共服务供给方面，政府与其他供给主体之间应该是一种合作的伙伴关系。政府在提供普遍义务性公共服务的同时，还应注重公共服务供给相关政策制定。对于企业或非营利组织而言，应该按照政府制定的母婴室服务标准向社会提供规范的公共服务，接受政府和公民的监督。对于公民而言，公民在平等公正地接受公共服务基础上，有权了解母婴室这一公共服务的内容、质量等。只有各个供给主体之间各负其责、相互监督、相互合作，才能形成政府、企业、非营利组织及公民良性互动、在母婴室的建设上实现真正意义上的公共服务供给多元化。（作者单位：南京理工大学）

参考文献：

[1]孔繁斌.公共性的再生产：多中心治理的合作机制建构[M].南京：江苏人民出版社，2008.

[2][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事务的治理之道：集体行动制度的演进[M].余逊达，陈旭东，译.上海：上海三联书店，2000.

[3]燕继荣.社会管理创新与服务型政府建设[J].行政论坛，2012（1）：17-20.

[4][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共服务的制度建构[M]. 上海： 上海三联书店，2000. 11 ～ 12.

[5]郭小聪，黄伟娥.公用事业公私合作的新思路[J].江苏行政学院学报，2007，（1）.

[6]王雪梅.地方政府多中心治理模式探析[J].人民论坛，2011（14）：55.

[7]燕继荣.社会管理创新与服务型政府建设[J].行政论坛，2012（1）：17-20.

[8]陈天祥.论中国制度变迁的方式[J].中山大学学报（社会科学版），2001，（3）.

[9]刘力.BOT投融资模式在农村公路建设中的应用研究[M].杨凌.西北农林科技大学硕士论文[D].2008.

[10]高海虹，王彩云.政府购买视角下的社会组织发展路径思考[J].社会经炜，2012（10）：137-139

[11]柏良泽.公共服务研究的逻辑和视角[J].中国人才，2007（13）