农村土地征收补偿制度问题探析

吴松森

[摘要]土地征收补偿是土地被征收后，土地原所有者可获得的、与土地价值相等的国家补偿，需遵循土地征收补偿制度。该制度与农民的切身利益息息相关，必须坚持公平、公开、公正的原则。然而，现实中土地征收补偿制度中存在诸多问题，失去土地的农民既得不到足额补偿金，也不能与城市居民身份接轨，群众矛盾的增加和社会关系的不稳定均严重阻碍中国梦的实现以及和谐社会的建设。究其内在原因，是由于我国土地征收的制度不足以满足现行市场经济规律而导致的。基于此，为了使我国土地征收工作得以顺利展开以及形成良性循环，需要改革和创新土地征收制度，来保障社会民生的和谐稳定。

[关键词]土地征收 补偿制度 公共利益

[中图分类号]C913.9 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）10-0052-02

一、农村土地征收补偿的概述

（一）土地征收补偿的含义

作为随着社会经济发展而推出的一种制度，土地征收补偿制度的起因源自土地征收现象，其含义如下：

1.土地征收

土地征收，是政府为实现公共利益需求、满足社会经济发展，依法强制取得土地所有权并给予被征收者一定经济补偿的方式。西方研究领域中土地征收不同于土地征用。土地征收，其特点在于国家以强制的方式来获得土地权属转移，并且结果是必然的，最终获得土地所有权，而原土地所有权消失。土地征用的实现过程并不转移土地权属，最终目的仅仅限制为强制利用而非获得，当特定事业完成后，必须归还原给原土地所有人。而在我国，农地征用与农地征收实质化一。

土地征收现象发生后，必然应遵循土地征收补偿制度向农民进行进行经济补偿。

2.土地征收补偿

土地征收补偿制度是国家为保障公共利益，在私人或集体土地被依法强制收归国有后，针对转移取得所有权而给予一定补偿的国家制度。目前，土地征收补偿制度的主要对象为两种：一是对土地所有权强制征收后给予的补偿；二是土地被征收后所带来损失的一些补偿。本论文也基于这两大视角着力探究。

（二）农村土地征收补偿方法及标准

关于征地补偿安置，我国2004年发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，此后，县级以上地方人民政府作为农村土地征收补偿安置行政主体，具有制定具体行为办法、交涉协作细节的职能，以保障被征农民的长远生计，可分为安置方式和补偿标准两方面。

1.农村土地征收补偿安置方式

（1）一次性货币安置方式。1999年后，主要采取此方式。即为便于对象自主支配，自谋职业而直接将安置补助费一次性发给被征者（包括集体经济组织和农民）。

（2）单位招工安置。2003年以后，是计划经济体制存延的典型“老办法”。即以国有和集体所有制为基础，以单位为主体，以招工为手段。

（3）投资入股安置。2005年的投资入股安置方式，一方面推行“除青苗、地上物”的原则，除了将补偿费发给个人外，还以股份形式化为资助补偿款；另一方面是推行“资产股份化”的原则，打造土地使用权合作方式，鼓励失地农民加入合作，给予其参与获得收益分配的权利，以灵活的方式来实现对土地权益的重塑。

（4）住房安置。2008年起，强调国有征地的地位，以城乡结合部为落脚点，将城市化小区作为典型，为农民建立楼房，解决了失地农民的居住问题，也鼓励农民通过出租房屋创造收入以实现“乐业”。

（5）划地安置。2009年深圳特区的划地安置方式，即在占据土地的同时提供出另外一定面积的土地，为失地农民提供生存发展空间，但前提也必须保证土地品质相当方可科学置换。

（6）社会保险安置。2010年以后，将征地补偿款和安置补助费用来购买养老保险的社会安置方式走入百姓生活，并正式被纳入体系，这种长远眼光解决了失地农民的养老忧虑，也更有利于政府人员的谈判游说 。

2.农村土地征收补偿标准

（1）土地管理法相关标准。2004年8月，在《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》中明确表明了在征收土地时补偿要按照原有土地的用途来确定赔偿金额，并且，征收耕地补偿费用要涵盖安置补助、土地补偿和附着物补偿等各方面。其中耕地补偿费要符合不低于该耕地被征前3年平均年产值的六倍；安置补助费应符合农业人口数（耕地数与平均每单位占地量的比例）来计算，并符合不低于被征收土地前3年四倍的平均产值，且不高于15倍。

（2）物权法相关标准。2007年3月在第十届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》中规定，被征土地要依照法律法规及程序来确定征收集体或个人的土地或产权等，征收土地后，其补偿费用必须依法全额支付，且征收主体有义务安排失地农民的保障和未来生活。此法也适用于拆迁补偿和个人住宅等形式，物权法细则也提出违法相关惩治手段和行政处分。

二、农村土地征收补偿制度存在的问题及分析

构建更加合理、科学、完善的土地征收补偿制度的前提，是就目前我国农地征收补偿制度的现状、问题及动因的深层挖掘，才能有的放矢，理性周全。

（一）农村土地征收补偿制度存在的问题

现行土地征收制度的不完善和不合理，使得农地征收补偿机制也缺乏长效针对性和明确保障力，不利于可持续发展和城镇化推行。具体问题表现为以下方面：

1.计算标准欠缺合理

我国现行征地补偿标准是按照征收前土地用途来测算的，以农业收益为基础，更把地亩作为计算产值的唯一计量因素，失地农民难以分享土地增值利益和经济社会共享成果。行征地补偿制度中缺乏对土地承包权来进行补偿考量，也没有体现土地潜在利用价值的补偿；同时，土地年产值和倍数标准的不统一，使实际工作中存在地方政府不同程度压低征地补偿费用的情况 。

2.征地权利过度使用

由于征地一般是国家驱动的政府行为。而土地固有的经济稀缺重要性也造成了内在脆弱敏感性，这使得部分执政者会因土地利益而滥用权力。并且，目前我国法律中，无论是宪法还是基本法方面，公共利益条款均概以条款规定，立法简陋，便于地方政府“钻空子”，滋生许多权利寻租行为。

3.分配对象不够明确

在《中华人民共和国土地管理法实施条例》中指出了补偿对象分为私人和集体两部分，其中土地补偿费归于前者，安置补助费和其他补偿费归于后者。然而对于集体土地所有权的农村经济组织，我国法律法规却尚未明确一致，这使得对农村集体所有土地的所有权主体不清，在真正实践中导致了乡镇、村、小组三级利益分享主体的不够明确，造成竞相争夺资源，挪用款项，挥霍财务，形成不良社会影响。

（二）农村土地征收补偿制度缺陷的成因分析

1.补偿地价与市场地价的偏离

现阶段，被征土地年产值倍数是我国土地补偿费用的主流计算方式，这种方式无法全面体现被征土地的价值，导致了农民与政府之间的基本矛盾，这种方式背离了现行市场规律的准则，同时，也不符合经济价值的实现。具体表现在：

（1）产值指标难以估算。“土地年产值”是按照某地区在一年中所生产作物的产值来计算的方法，这种计算方法的弊端是往往根据计算参考的不同，会得到不同的结果，所以其计算结果是无法代表土地本身价值的。

（2）补偿标准不够全面。由于大多数被征土地在征收后，变为建筑用地或其他用地，土地价值也会水涨船高。但在计算土地征收价值时却往往忽略了这个问题，并没有将增值的价值考虑在内。

（3）市场影响并未考虑。通常一个地区的地价往往受当地经济条件的影响，因此，土地所在区位的经济条件会绝对程度影响该地的交易价格。然而大多数农用征地在计算补偿时往往没有考虑到该区域的经济条件，因此计算出的赔偿标准无法真实反映出地价的差异。

2.征地政府寻租行为

政府财政收入中，土地出让金是主要的收入来源，一旦利益的驱动促使政府扩大征地面积、降低征地费用，不仅会损害被征地人或组织的合法权益，同时增加了政府对此项工作收入来源的依赖性，严重阻碍了市场经济的良性循环和发展。

3.土地产权主体模糊

《土地管理法》规定农民集体所有土地必须由村组织或村委会介入，实行统一经营和管理。而多人以上归属的土地权则由于共有性质，应由集体组织依公平原则参与经营和管理。可以看出主体确定十分模糊，通常会出现多个主体所有权，包括农民集体、农村集体组织、农民集体等。正因如此，对于补偿上经常存在着过多的争议，同时对于如何分配也一直存在争议。

三、农村土地征收补偿制度问题的解决措施

作为我国土地管理的基本制度之一，我国农村土地征收补偿制度关乎到国家在特殊时期下改革、发展、稳定的大局。但我国现阶段实行的土地征收补偿制度并不能完全符合现阶段市场经济的需求，创新和完善制度体系已经成为当务之急。

（一）完善符合市场规律的补偿标准

前文已经指出，我国目前参照“产值倍数”的补偿标准则，不但不符合市场规律，也不能维护被征地者的基本权益。完善我国目前的征地补偿标准，可采取以下两种方法：一，当被征地地区拥有比较完整的经济和土地环境时，可根据被征土地的类型和区域，以市场经济为主导综合全面评定补偿标准；二，当被征土地所在地区的经济或土地环境并不完整时，采用“收益还原法”作为最终确定补偿价值的方法，即被征收土地在完全被用于农业用地时可以产生的纯收益来作为年金，根据征收年限来敲定价值总和。

（二）健全遵循时代特色的监督体系

一个有效的监督体系不仅可以令征收工作高效有序进行，更是被征收人群可以得到权益保障的重要条件，因此，监督制度体系是建立完善土地征收补偿制度不可忽略的必备环节。

1.加强工作人员及部门管理

在土地征收的过程中，不仅要对主要负责征地工作的部门和主要负责人进行监督和指导，而且还要对每个参与的人员进行综合素质的提高培养，坚持以为人民服务为己任，严格“依法律，守规矩，巧办事”，以杜绝不良现象的发生。

2.加大征地过程监督力度

由于征地工作每一个步骤都是按照程序进行的，因此在整个征地过程中要让公众都参与进来，不但要使各个环节都公开、透明，还要提高公众参与度，以期更快、更好、更全面地加强多元监督效果。

（三）升级土地产权和收益分配制度

合理的征地补偿分配机制就是在政府、集体、农民之间进行合理的收益分配。只有尊重农民，以人为本，公平看待农民，明确土地使用权和拥有权的主体后，才能在征地补偿的每一个环节中维护人民的利益。土地管理法其中有一项规定，征地补偿中的管理费用归集体组织所有，但这项费用本应该属于被征地农民的长期收益，这杨的做法不仅损害了农民利益，也令集体组织更加积极地参与征地收益分配。在农用地转变为建筑有地时，收益主体也应该为承包户。集体组织如果对农民承包有一定的经济投入，那么在补偿时也应该根据实际情况分配给集体经济组织。

四、结语

土地征收补偿关系到农民的生存保障，因此对于补偿后的安置工作，要防止被征地农民在征收补偿款耗尽后，成为城市中的贫困阶层。由于我国现在存在的土地补偿制度存在着许多不足和不合理之处，也导致了在征收土地实践过程中存在种种困难和问题，严重阻碍了社会的和谐发展。因此，改革和完善我国的土地补偿制度，建立一套完整的体系，不仅能维护被征地农民的合法权益，更是保障社会公平、促进和谐发展的关键。本文在论述了土地征收相关理论基础上，分析了我国现阶段在制度上的缺陷及原因，从而提出建议，以完善我国土地征收补偿制度。建立一套科学、合理的土地征收保障制既是被征收农民们的呼声，也是市场经济条件下必然产物，同时对维护社会稳定、促进和谐健康良性发展具有重大意义。

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责任编辑：张丽