改革开放以来我国普通高中学校评价政策的回顾与分析①

李文静，徐赟

（1.北京师范大学，北京100875；2.安徽师范大学，安徽芜湖241000）



改革开放以来我国普通高中学校评价政策的回顾与分析①

李文静1，徐赟2

（1.北京师范大学，北京100875；2.安徽师范大学，安徽芜湖241000）

摘要：学校评价政策是学校评价工作实施的重要制度保障，制定和实施科学合理、具体的学校评价政策是推进普通高中学校评价发展、促进其质量提升的根本保证。梳理改革开放以来我国普通高中学校评价政策，从政策内容分析视角对普通高中学校评价体制、评价目标、评价内容及标准等分析后发现，普通高中评价政策存在管办评合一、评价主体单一、评价标准不明确等问题。结合发展性评价的理念和目标，提出改进我国普通高中学校评价政策的建议。

关键词：普通高中；评价政策；发展性评价；政策改进

学校评价政策是学校评价工作实施的重要制度保障，制定和实施科学合理、具体的高中学校评价政策是推进学校评价发展、促进高中学校质量提升的根本保证。回顾和分析改革开放以来我国普通高中学校评价政策内容，指出问题及提出政策建议，这样有助于促进学校评价健康、良性发展，从而切实提高普通高中学校评价的质量。

一、我国普通高中学校评价政策的回顾

我国现行中小学学校评价制度是伴随改革开放而逐渐发展起来的。20世纪80年代中期，我国主要引进和学习国外的研究成果，1985年发布的《关于教育体制改革的决定》明确将学校教育体制改革提上日程，标志着我国学校评价的理论研究及实践进入全面开展阶段。1986年，我国成立国家教育督导团办公室。之后，各级政府也都相应成立负责学校教育督导评价的专门机构。20世纪90年代，我国先后颁布《教育督导暂行规定》、《普通中小学校督导评估工作指导纲要》、《关于实施<普通中小学校督导评估工作指导纲要>试点的意见》、《中国基础教育改革和发展纲要》、《关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》、《普通中小学校督导评估工作指导纲要（修订稿）》、《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》的通知、《教育行政处罚暂行实施办法》、《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》、《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》、《中小学校检查、评估工作的意见》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）、《教育部关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》、《教育部关于深入推进管办评分离促进政府职能转变的若干意见》等十几部有关中小学学校评价政策的文件（见表1）。

表1：改革开放以来我国普通高中学校评价政策文件一览表

总体而言，自改革开放以来，我国已颁布和实施的有关中小学学校评价政策在规范我国普通高中学校办学行为，促进高中学校良性发展方面发挥了重要的作用，使得我国学校评价逐步走向制度化、规范化。经过30余年的改革和发展，我国中小学学校评价体系已经基本形成，为规范学校办学和提高教育质量提供制度性保障。

（一）评价目标：由“管理本位”转向“学生发展本位”

20世纪以来，在工业化和追求规模效益的经济发展模式下，追求效率亦成为学校评价的指导思想。1997年国家教委关于印发《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》的通知中提出“各级教育行政部门要制定出明确的改革目标，使城乡每所中小学校办学条件达到‘标准化’；管理水平达到‘规范化’，……”这一政策的目标主要是规范和约束学校办学行为，体现出政府行政管理职能，尽管提出了“建立素质教育的督导评估体系”，但在其后尚未制定和出台相关的政策文件以及相关的实施细则。2002年教育部《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》提出“改变长期以来以升学率作为唯一标准来评价学校教育质量，需建立符合实施素质教育要求的中小学校评价体系”、“建立以促进学生发展为目标的评价体系”。这一政策扭转了我国长期以来追求规范管理和效益为目标的学校评价取向，进一步将学生发展作为高中学校评价体系的目标。不仅体现素质教育的要求，将学生、教师和学校的利益放在首位，更突出评价在学生和教师发展、学校长远发展的意义和关键作用。《纲要》把探索发现和培养创新人才的途径作为未来发展的目标，以学生的发展为导向，为高中学校评价目标奠定基础，明确了评价政策导向。

（二）评价体制：由“政府主导”转向“政府、学校、社会组织”共同参与

1985年，由中共中央以及国务院发布的《关于教育体制改革的决定》指出“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”。其中对我国高等教育、初等教育、职业教育体制改革做出规定，但遗憾的是，关于中等教育体制尚未提及，其很大程度上被纳入初等教育体制当中，成为薄弱的一环。1999年，中共中央以及国务院颁布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》规定了“要建立自上而下的素质教育评估检查体系，……进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度”。一直以来我国普通高中学校评价以政府为主导，实行由上而下的学校评价制度，学校、学生、社会等处于边缘位置，未被纳入评价的范围内。2002年教育部出台的《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》指出要建立学校自评为主，包括教育行政部门、学生、家长、社区多个主体共同参与的评价制度。这一转变意味着中小学评价不再以政府为主，学校将成为评价的首要主体，以学生和学校发展与评价结合起来，学校自评下的多主体参与体现出自下而上的评价制度设计。《纲要》也突出强调“构建政府、学校、社会之间的新型关系，积极落实和扩大学校办学自主权”。随着学校办学自主权的扩大，学校作为评价的主体地位将会得到显著提升。2015年教育部《关于深入推进管办评分离促进政府职能转变的若干意见》提出“建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系”、“引导和支持学校切实发挥教育质量保障主体作用，不断完善内部质量保障体系和机制……对照本校人才培养要求，定期开展课程建设、教学与科研、人才培养质量、师资建设、管理制度、校园文化等检测评估”。可以看出，我国高中教育体制正在发生变化，逐渐形成以地方政府为主，社会、学校等参与的管理体制。

（三）评价标准：由“升学率”为唯一标准转向建立“综合性评价体系”

1997年国家教委关于印发《〈关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见〉的通知》提出“各级政府不得以升学率作为评价学校工作、考核干部和教师的唯一标准”。尽管规定中强调不得以升学率作为学校和教师评价的唯一标准，但可以看出，这一时期升学指标仍然是评价学校和教师的关键，体现出学校评价的功利取向。1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的规定》中突出强调“建立符合素质教育要求的对学校、教师和学生的评价机制。地方各级人民政府不得以升学率作为评价学校工作的标准”。这一政策把素质教育作为学校、教师和学生评价的标准和价值取向，一定程度上扭转我国长期以来“应试教育”下，以升学率为唯一标准的评价制度设计。直到2002年《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》首次提出“高中应探索建立综合性的评价体系……”，这一政策提出高中探索综合性评价体系的设想，使其成为今后学生评价的发展方向。《纲要》明确规定了“建立科学的教育质量评价体系，全面实施高中学业水平考试和综合素质评价”。主要强调将学生的综合素质评价作为学生评价的重要指标，而不再以单一考试为标准。2014年《关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》还明确规定了“高中学生综合素质评价包括学生思想品德、学业水平、身心健康、兴趣特长、社会实践等内容”。

二、普通高中学校评价政策内容分析

教育政策的内容分析是教育政策分析的起点。普通高中学校评价政策内容分析是指运用一定的步骤和标准对普通高中学校评价政策文本中的政策规范进行分析。从搜集到的普通高中学校评价政策来看，涉及评价目标、评价体制、评价主体、评价标准等方面的内容。

（一）管、办、评为一体，制约学校自主和多样化发展

长期以来，我国实行自上而下的教育管理和评价体制，管办评合一。普通高中学校评价主要是教育行政部门和教育督导部门控制下的终结性综合评价，从方案制定、指标筛选、过程实施到结果评估，统一由教育行政部门负责。《纲要》规定“推动普通高中多样化发展。促进办学体制多样化，扩大优质资源。推进培养模式多样化，满足不同潜质学生的发展需要”。从政策中可以看出，虽然已提出办学体制多样化，但并没有进一步措施和制度安排。普通高中多样化发展旨在国家为了促进普通高中教育发展，满足具有不同潜质的学生发展需要，同时为了扭转普通高中低水平同质化发展态势，倡导每一所高中学校能够走特色化、优质化的内涵发展之路的政策指向［1］。长期以来，我国普通高中阶段的教育培养目标被简单划分为“升学”和“就业”两类，国家教育行政部门在普通高中学校办学体制、培养模式、课程设置以及教学内容等方面具有绝对主导权，这必然使其集办学者、管理者、评价者于一身。这种管办评不分的管理体制造成了教育行政主管部门在权力与责任、权利和义务方面出现不对等现象，客观上造成教育行政主管部门权力、权利的越位和普通高中学校自主权力的缺失［2］。

（二）评价主体单一，尚未建立多元主体参与评价制度

1991年《普通中小学校督导评估工作指导纲要》规定“重视和搞好学校的自评工作，逐步建立自评的制度”、“逐步建立社会对学校的评价机制”。1997年国家教委关于印发《普通中小学校督导评估工作指导纲要》的通知（修订版）进一步规定，“引导社会、家长用正确的标准对学校的办学水平进行评价”，将评价主体的范围从政府扩展至社会和家长。2002年的《关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》中规定“建立以学校自评为主，教育行政部门、家长、学生和社区共同参与的评价制度”。学校自评作为主体，政府、学生、家长和社区共同成为积极的参与者这一评价制度源于第四代评价理论。其兴起于20世纪80年代，也被称之为建构时代的评价理论，主要提出了“共同建构”、“全面参与”、“价值多元化”、“建构主义评价法”等评价思想和方法［3］。这一理论旨在强调评价者和对象双方交互作用，形成共同的心理建构过程。对于学校评价而言，强调改变过去自上而下的评价模式，重视评价对象的参与性，倡导评价主体的多元化。虽然我国政策明确了学校作为评价主体的地位，尚缺乏建立专家、学校、学生、家长和社会多元主体的参与机制，缺乏相应的配套措施，有流于形式之嫌。

（三）评价标准不明确，评价指标不具体

2002年《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》指出“高中应探索建立综合性的评价体系，……学校对学生的评价记录成为高等学校招生择优录取的重要参考之一”，逐步将单一学业评价转向学生发展上来。但是综合性评价体系究竟为何？对于学生的评价如何进行？标准是什么？政策规定中并不明确。尽管2014年《关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》指出高中学生综合素质评价的内容主要包括学生思想品德、学业水平、身心健康、兴趣特长、社会实践等，但每一项内容具体所指并没有标准。教育政策的执行过程本质上是一种利益选择，然而教育政策的执行不同于教育政策的制定，主要是一种政府行为［4］。由于国家政策标准不明确，为地方政府制定和实施具体规则时留下空间。以上海和江苏为例，2006年江苏省出台的《普通高中学校综合素质评价方案》中规定了普通高中学生的综合素质评价主要包括“道德品质、学习能力、公民素养、交流与合作、运动与健康、审美与表现”六个方面。此外，还确立评价等，如对学生学习能力、运动与健康、审美与表现等方面的评定等第分A、B、C、D四级，根据学生具体表现进行归类，规定较为详细。此外，确立校长诚信承诺制度和责任追究制度。上海市2015年出台的《上海市普通高中学生综合素质评价实施办法》规定了学生的综合素质评价包括品德发展与公民素养、修习课程与学业成绩、身心健康与艺术素养、创新精神与实践能力。但具体如何评价，并没有评价指标规定。在制度保障部分，也没有相关责任追究规定。

（四）原则性规定较多，操作性不强

从已有关于普通高中评价政策来看，目前没有一部完整的有关普通高中学校评价的政策。1995年国家教委颁布的《关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》是一部专门关于普通高中学校的政策，但是这一政策旨在提出评估验收标准，目的是规范学校办学，并没有涉及到普通高中学校评价目标、体制、方法等内容。可以说，自2000年以来，专门关于普通高中学校的政策较为少见，大部分普通高中政策散见于不同的中小学学校评价政策文本中。这些政策原则性规定较多，不具有操作性。如《纲要》新提出的实施综合素质评价，如何来实施？由谁来实施？并没有相关的实施细则和配套措施。还提出“促进办学体制多样化……”，但如何实现办学体制的多样化，并没有进一步规定。2014年《教育部关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》中指出“把综合素质评价工作作为评估地方各级教育行政部门和学校工作的重要内容”，同时又提出“建立公示制度，畅通举报渠道。建立检查制度，对档案材料真实性进行抽查……”但是由谁来负责，承担主体是谁，并没有具体规定。

三、普通高中学校评价政策的改进建议

（一）转变政府职能，实现普通高中管、办、评三权分离

我国中小学学校管理体制从中央政府高度集中统一管理向“地方负责，分级管理”体制转变。理顺政校关系，建立政府主管政务、学校自理校务；政府宏观控制、学校自主办学的新型政校关系［5］。转变政府职能，在学校评价的价值取向上，应该坚持以促进发展为本进行评价，应以学生发展为根本价值目标，推进管、办、评三权分离（见图1）。

图1　普通高中管、办、评三权分离

在此基础上，规定不同主体的职能和权责：第一，政府实行宏观政策引导、指导和监督。高中多样化提出后，政府应进一步放权，将其职能定位在宏观管理方面，重在调控和服务功能。中小学督导人员是进行普通高中学校评价的主体，加强中小学督导队伍的筛选和培训，提高我国中小学督导队伍的素质为普通高中学校评价提供合理性的保障。第二，办学者主要负责课堂、教学、研究管理。进一步扩大学校的自主权，使得学校逐渐成为自我管理、自主发展的主体，促进学校追求学生、教师和学校的发展目标。普通高中具有特殊性，按照教育规律和教育属性要求普通高中可以采取其自身特点的办学体制和发展模式，从而形成多样化、特色化的高中学校发展。第三，评价者建立监测和评估体系，引进社会中介机构进行评价。根据高中学生和学校的发展特点，完善高中学校自评制度建设；同时，扶持、培育一批具有独立责、权、利和合法资格的教育评价中介机构为普通高中学校评价提供监督和支持。

（二）以发展性评价为导向，构建我国普通高中学校评价体系和制度

培养人才是一场“接力赛”，需要不同阶段的教育进行有机衔接。高中教育是培养学生个性发展的关键期，也是顺利进入大学的重要桥梁。因此，不能以统一的中小学学校评价政策取而代之。根据普通高中学校自身的特点，制定专门的、具体的普通高中学校评价政策以及完善政策措施配套统一是一项重要的任务。建立以促进学生发展为根本的评价体系和制度，将素质教育、“以学生发展为本”的教育理念贯穿到普通高中学校评价体制、评价目标、评价主体、评价标准、评价方法和手段当中。第一，创新评价体制，加强普通高中学校与高等学校之间的联系和衔接，形成科研、教学与实践于一体，家庭、学校与社会间相配合的人才培养体制；建立综合评价，多元录取、灵活多样的考试招生制度；强化综合素质评价信息在高考录取中的作用；促进普通高中与大学的有机衔接，鼓励高等学校对普通高中的课程下移和学分认可，将高中学生获得的大学先修课程（CAP）作为高校自主选拔的依据。第二，扭转以地方政府教育行政部门评价为主的单一评价模式，以发展性评价为依据，强调评价对象和评价主体之间的互动，逐步建立普通高中学校作为自评的主体，政府、学生、家长和社会参与的评价制度。发挥专家的力量，建立第三方评价体系，从而保证学校自主性和多样化得以健康开展。第三，打破“千人一面”的学生评价格局，以学生发展和多样化培养为导向，逐步明确综合性评价的指标设计，制定普通高中学校具体评价标准，进一步明确地方政府和学校评价责任。公开普通高中学校评价信息，鼓励来自家长、社会的监督和评价。

参考文献：

［1］陈志利，张新平.普通高中多样化发展的本质［J］.现代教育管理，2014，（11）：49-53.

［2］王志超.普通高中多样化发展的现实困境与理论探索［J］.东北师范大学学报（哲学社会科学版），2013，（2）：136-139.

［3］卢立涛.浅析学校评价理论的发展历程与趋势［J］.教育理论与实践，2007，（6）：23-27.

［4］《东西方教育丛书》编委会.简明国际教育百科全书·教育管理［M］.北京：教育科学出版社，1992：22.

［5］祁占勇.欠发达地区普通高中教育管理体制的现实困境和体制选择［J］.现代教育管理，2009，（8）：14-16.

（责任编辑：于翔；责任校对：赵晓梅）

Review and Analysis on Senior High School Evaluation Policy in China since the Reform and Opening- up

LI Wenjing1，XU Yun2
（1. Beijing Normal University，Beijing 100875；2. Anhui Normal University，Wuhu Anhui 241000）

Abstract：The school evaluation policy is the system guarantee of implementing school evaluation work，scientific and specific school evaluation policy is also the fundamental guarantee of propelling senior high school evaluation and its quality. Through combing the senior high school evaluation policies，analyzing the evaluation of system，evaluation objective，evaluation standards，this paper analyzes the problems of managements，running school，evaluation into one system；single evaluation subject；unclear evaluation standards. Based on the developmental evaluation theory，the paper puts forward several suggestions for improving senior high school evaluation policy.

Key words：senior high school；evaluation policy；developmental evaluation；policy improvement

中图分类号：G40-058.1

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）03-0080-05

基金项目：①安徽省高校人文社会科学研究重点项目“城镇退休的优秀教师到乡村学校支教讲学的政策保障研究”（sk2016A68）。

作者简介：李文静（1987-），女，内蒙古兴和人，北京师范大学教育学部博士生，主要从事教育政策、教育法研究；徐赟（1985-），男，安徽潜山人，安徽师范大学教育科学研究院讲师，博士，主要从事教育政策研究。