论法律解释作为行政执法依据的正当性

刘卉

摘要：法律适用的过程就是一种法律解释的过程，基于与司法审判活动具有同属法律适用的性质，行政执法当然地与法律解释密不可分。按照依法治国的基本要求，行政执法必须要有明确的法律依据，而法律解释能够成为行政执法的依据不仅仅有源自法理上的需求，也有来自实践上的需求。从法理来分析，法律解释权自身的隐含权力属性、法律解释具有行政法渊源的标准和特征、法律解释当然的法律效力以及法律解释对于解决法律制定过于笼统和抽象、立法滞后、法律规范之间相互冲突等法律适用问题的本质功能都决定了其行政执法依据的效力。从实践来分析，将法律解释作为行政执法的依据也具有重要的实践价值，可以为行政执法主体梳理依据提供理论支持，有利于确认行政主体资格和明确行政诉讼被告范围，为法制的统一提供保障。

关键词：法律解释；行政执法；执法依据；行政职权；必要性

中图分类号：D912.1

文献标识码：A

一、问题的提出

为建设法治政府，全面推进依法行政，建立以“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”为着眼点的行政执法体制，努力建成社会主义和谐社会，根据2005年7月国务院办公厅发布的《关于推行行政执法责任制的若干意见》的有关精神，作为推行行政执法责任制的重要环节之一，首先就要明确围绕梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任为主要内容的执法职责的依法界定，其中，梳理执法依据是前提和基础。各级、各地的行政执法机关纷纷对行政执法依据展开梳理，其效果虽然明显，但也存在诸多问题，究其原因主要在于执法机关对行政执法依据的范围不明确，比如缺少对法律解释的考量，实践中的执法依据梳理未见有法律解释依据的纳入，使一些行政执法主体的定性在授权性行政主体和受委托主体之间徘徊。此种回避法律解释依据的梳理，造成部分行政执法主体职权不明、资格模糊，致使行政相对人在选择行政诉讼被告时无所适从，也与司法实践对部分行政执法主体的定性不符，出现实践中行政执法主体和司法主体适法混乱，影响法律权威。实践中法律解释与行政执法依据之间出现的混乱关系，行政法学理论需要作出相应的回应。

十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家这项全面推进依法治国的总目标，在共同推进依法治国、依法执政、依法行政的过程中，必须坚持立法先行。在依法行政背景下，行政执法必须有法律依据，特别是行政执法主体针对行政相对人实施损益行政行为时更是需要有明确的法律依据，那么，行政执法的法律依据究竟包括哪些规范性文件就成为不得不认真考虑的问题。由此，法律解释能否作为行政执法的依据而得以成为一个重要的关注点，尚有待认真研究。从目前公开发表的研究成果来看，既有对整个法律解释体系宏观层面的论述，也有对具体的立法解释、行政解释、司法解释专门层面的研究，其中以专门论析居多，且较多集中于单类法律解释（如司法解释）的缺陷与完善的论证分析。但学界对三类法律解释的适用范围、效力大小、冲突解决等论述较少，无法对前述相关实践待决问题作出回应，涉及法律解释的执法依据效力问题引发的冲突却并不少见。2014年我国《行政诉讼法》的修改并未对这一问题有所涉及，理论与实践的脱节，致使不同的法律适用主体在面对法律解释时呈现出不同的观点和做法，严重影响了适法公信、法律权威。囿于我国法律解释权限的多元化及其实践中表现的复杂样态，法律解释能否成为行政执法的依据值得深究。

二、法律解释基本理论及其作为行政执法依据的现状

（一）法律解释基本理论分析

我国的法律解释理论认为，法律解释就是针对法律在适用上所作出的理解和说明。从广义上讲，法律解释泛指一切主体对法律所作的理解和说明；从狭义上讲，法律解释仅指有权主体对法律进行的理解与说明。其中，无权解释涉及的民众情感或意见、学理理论等，是法律适用中仍需参考、不可无视的法外参照，有利于有权机关避免刻板僵化地理解和适用法律条文，以提升办案社会效果。但囿于研究重点和研究立意，本文仅指有权的法律解释而言，即有权解释主体对法律、法规、规章等所作出的具有普遍约束力的解释。

正式的有权法律解释有立法解释和应用解释（司法解释、行政解释）之分，这一认识由我国目前的法律解释体制所印证。法律解释体制所依据的法律规范性文件较多，总体上确定了我国法律解释权限分别由国家立法机关、特定的国家行政机关以及最高司法机关行使。

1.立法解释。一般认为，立法解释指的就是国家立法机关对法律进行的解释。根据现有法律规定，全国人大常委会有权对法律作出立法性的解释，这一点应无异议。但由于对“立法机关”和“法律”的外延理解不同，立法解释呈现出最狭义、狭义、广义和最广义的观点。比如，若将立法机关理解为制定法律的机关，则国务院、有关地方人大常委会对自己制定的法律规范进一步明确界限或作补充规定的解释，也属于立法解释。诚然，全国人民代表大会有没有法律解释权？关于对宪法的解释属不属于立法解释？立法解释有没有存在的价值？立法解释和法律的修改界限如何？这些问题都有探讨之必要，然并非本文论题所必要，故不再对诸问题作一一研讨。笔者认为，立法解释是指全国人民代表大会常务委员会以及有权制定地方性法规的地方人民代表大会常务委员会对自己制定的法律、法规在适用的过程中所作出的需要进一步明确界限以及补充规定的有关解释。

2.司法解释。司法解释是法律适用中最常见的一种解释，它是两院（最高人民法院、最高人民检察院）就关于如何具体应用法律法规等问题的解释。它包括审判解释、检察解释、审判检察联合解释[1]。目前有关法律规定明确了司法解释与一般意义上的法官、检察官适用法律之解释是有严格区别的，司法解释是特定主体经特定程序作出，即由最高人民法院审判委员会、最高人民检察院检察委员会讨论通过，最后还必须以特定的形式即解释、规定、批复等表现出来[2]。

值得注意的是，关于司法解释的特征，具体包括：司法解释的主体只能是最高人民法院和最高人民检察院；司法解释的内容是关于法律适用的具体问题，并不涉及如何进一步明确法律界限的问题；司法解释的对象是法律，不包括法规、规章等规范性文件。正如有学者指出的，司法解释是对法律具体应用问题的解释，其范围只是法律具体应用问题中的一部分而不是全部。司法解释不具有终局或最终解释权，司法解释只能限定于对法律的解释，而无权对地方性法规和政府规章进行染指[3]。

3.行政解释。学理上把行政解释定义为有权国家行政机关在依法行使职权过程中，对如何具体应用有关法律、法规问题所作出的解释[4]。关于行政解释的规定比较分散，从现行法律规定来看，首先，我国目前有权进行行政解释的主体非常繁多，上至国务院，下至较大市一级政府都可以进行解释。其次，解释的对象既包括法律、行政法规、地方性法规、规章，还包括国务院一级政府的其他规范性文件。由此不难理解，当前行政解释主体的混乱、解释的对象繁多，最终难以避免造成解释与解释之间的冲突、混乱局面[5]。三类解释权限的区分及效力不明，为能否将其作为行政执法的依据留下了诸多思考。

（二）我国当前行政执法依据界定的现状

法理上一般认为，执法从广义上来讲是执行法律的简称；从狭义上来讲则仅指相对于司法机关的司法而言，行政机关以及法律法规授权的特定主体执行法律的活动[6]。当然，这里执行“法律”中的“法律”应作广义理解，它不限于狭义上的法律，行政法规、地方性法规、行政规章等法律规范也应当在此范围之内。但并不是所有的法律都能被行政主体执行，行政主体所执行的法律主要属于行政法部门中的法律规范，司法领域中的法律囿于权力分工理论，不能作为行政主体执行法律的对象。执法实践中，行政执法行为侧重归属于具体行政行为，而理论界关于“行政执法”的争论一直存在，为研究的方便，我们将行政执法界定在行政主体为实现行政目标，依法运用行政职权，在立法文本意图的支配下，针对符合法定情形的行政相对人所采取的具体行政行为[7]。

在法治国家中，行政执法必须有明确的授权依据。行政执法的实质要求行政主体实施行政行为必须有法律根据，受法律规范制约[8]。即对行政机关而言，行政执法必须有明确的法律依据，法无明确授权即不可为。理论上的通说认为，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等，以及有关机关尤其是行政机关制定的其他规范性或非规范性法律文件，都可以作为行政执法依据的表现形式[9]。其他规范性文件是指针对一般的情况、一般的人所发布的能够反复适用的法律文件。非规范性文件指针对特定情况、特定人发布的一次性适用的法律文件，如判决书、调解书、逮捕证、营业执照、结婚证、房产证等。法律解释与其他规范性文件和非规范性文件存在部分交叉，有些法律解释符合规范性文件的特性，属于其他规范性文件的范畴，也有些法律解释具有非规范性文件的属性，可以说，作为行政执法依据的法律解释问题十分复杂。

依据有关数据，行政机关是我国目前最主要的执法主体，其中，执行的法律超过80%，法规和规章超过90%[10]。如上文所述，包括法律解释在内的其他规范性文件和非规范性文件理应列入行政执法依据的范畴。但是从实践中各行政主体梳理公布的行政执法依据来看，将法律、法规、规章等视为行政执法依据的占到主流，将其他规范性法律文件也视作行政执法依据的同样存在，但将非规范性文件列入行政执法依据的确实比较鲜见，这说明行政执法单位对行政执法依据的渊源或范围的认识不统一，有待规范。首先，对于其他行政规范性文件而言，行政执法依据的表现形式能够并且应当涵盖其他行政规范性文件，我们不能把行政执法中的“法”狭义理解为法定的法律形式，它应当是包含国家各级行政主体制定的规范性文件在内的一个集合概念[11]。另外，对于其他非规范性文件而言，作为常见的一种非规范性文件形式的人民法院判决书等在行政实践中出现了作为行政执法依据或证据的情形，比如，有行政主体依据已经生效的民事判决中认定的事实对行政相对人作出相应的行政处理。可见，非规范性法律文件作为行政执法依据的行政实践亦应引起理论界的关注。总的来看，自2005年国务院发布的行政执法责任制推行以来，全国上下行政机关所开展的较大规模的执法依据梳理工作在整体效果上尽管还算理想，但还是有着诸多问题存在。最根本的原因仍是落脚在围绕行政执法依据的范围问题界定不明确，对法律解释能否作为行政执法依据的考量不足，具体执法实践中也未见将法律解释纳入行政执法依据的范围，造成行政执法主体、司法主体在各自的行政执法和司法适用活动中的适法混乱，进而影响法律的统一和权威。

三、法律解释作为行政执法依据的法理需求

在行政执法活动中，法律解释有着非常重要的作用，作为在抽象的法律规范与具体的案件事实之间搭建的一座桥梁，它在法律规范作用于法律事实方面，在“三段论”的法律推理中发挥着无可替代的作用。

（一）基于权力属性的分析——法律解释权自身的隐含权力属性决定了其行政执法依据的效力

从权力属性来看，法律解释权应属于是一种执法过程中隐含的权力而非一独立职权[12]。在法律的适用过程中，法律解释同法律推理一样被视为法律适用的一种具体方法，并且其本身所具有的普遍约束力决定了法律解释还应当是一种并不是任何主体都能够享有和行使的权力。但是，现行法律并没有将其作为一种独立的权力加以规定，法律解释权到底属于立法权、司法权还是行政权，理论界的回答是不同的。根据我国的法律解释体制及“谁制定，谁解释”的原则，法律解释权是附属于立法权、司法权和行政权中，分别具有三权的权力属性和性质。那么，作为文本意义上的法律解释便是三种权力运行的结果。谨慎地讲，至少部分立法解释、行政解释所体现的国家意志需要通过行政执法来实现，在依法行政的环境下，法律解释应当作为行政执法的依据。

（二）基于法律渊源的分析——法律解释具有行政法渊源的标准和特征决定了其行政执法依据的效力

从行政法的渊源来看，行政法的渊源是指行政法的表现形式，是行政机关实施行政行为的依据出处，可以说，行政主体依法实施执法行为的法律依据必须从行政法的渊源中去发现。行政法的渊源主要有制定法渊源（宪法与法律、法规、行政立法、条约和协定等）和非制定法法源（包括法律解释、行政习惯等），在非制定法法源中，我们只承认法律解释的法律效力[13]。能够成为行政法的渊源需具备这样的特征：国家意志性、强制性、普遍约束力、规范性等。1981年我国《关于加强法律解释工作的决议》配置了四个有权机关可以对法律适用过程中需要进一步明确界限或作出补充规定以及法律具体应用问题，分别行使法律解释权，后来又通过其他一系列法律文件，明确了法律解释具有与法律同等的效力。法律解释权及法律解释文本附属于解释机关或被解释的文件，非以一种独立的姿态呈现，或许基于此种揣测，行政法学理论中鲜见有明确将法律解释涵盖于行政法渊源的形式之中。但我国的法律解释依然具有前已分析的行政法渊源的标准或特征，理应作为行政执法依据的出处。

（三）基于法的效力的分析——法律解释当然的普遍约束力决定了其行政执法依据的效力

从法的效力的角度看，法的效力就是法所具有的普遍约束力，对人、对事、在什么空间和地域所产生的拘束力。当一规范性文件具有法的效力时，对法的适用机关就具有拘束力。对行政机关而言，行政机关只能依据法的规定实施行政行为。我国《立法法》和一些法律文件都明确宣示了立法解释、司法解释具有法律效力，这一点并不存在争议。而行政解释作为一种特殊的行政行为，在科层制的行政系统内，当然对本级和下级的行政机关具有命令的性质，下级行政机关必须贯彻执行上级行政机关作出的行政解释。如果行政相对人在行政管理实践中无视行政解释的存在，自然也会承担不利的行政法律后果。这就是说，行政主体在行政执法过程中需要对适用的法律加以解释时，它所作出的法律解释对行政相对人和行政主体双方均具有法律拘束力[14]。尽管不同的法律解释存在拘束力的强度不同或适用场域不同的问题，比如，某些法律解释在行政诉讼的环境中存在着作为人民法院审判依据或参照的区别。但是，法律解释所具有的法律效力或一定的法律效力却是个不争的事实。既然如此，行政主体执法时就不能无视法律解释，无视其“法”般的效力约束。

（四）基于法律适用的分析——法律解释对于解决法律制定过于笼统和抽象、立法滞后、法律规范之间相互冲突等法律适用问题的本质功能决定了其行政执法依据的效力

法律规范性文件的制定者制定法规范时，基于对效率的追求、专业知识的缺失等原因，法规范难免概括和抽象，这就使执法者产生了解释先前立法的需要。另外，立法具有相对稳定性，但社会发展是永不止步的，各种新情况、新问题层出不穷，确实需要解释的运用来弥补立法的滞后性。行政执法的诸法源具有法律效力，且具有概括性和抽象性。试图通过制定具体明确的法律文本以排斥法律解释运用的尝试已被法律适用实践证明为不科学。当概括性的法律规范适用于个案，立法的相对稳定性与社会发展的非同步性、行政执法诸依据之间冲突的解决等等，无不需要发挥法律解释的功效。正如法谚所说：“任何法律未经解释均难以适用”。执法者运用“三段论”推理将抽象的法律规范作用于具体个案的过程实际上是法律解释的过程。执法者在具体执法的过程中经常会遇到现有法律文件规定不详，出现法律漏洞、法律空白的情况，为了达到行政目标，行政执法者就具有了通过解释来弥补空缺的需求。台湾学者翁岳生认为，如果行政法规的具体条文的文字意义不是十分明确，而存在有多重意义的可能时，那么适用法律的执法机关在适用该行政法规时，就应当需要对该条文加以解释。另一方面，如果就相同的事项，即使该条文规定相当明确不存在争议，但另有其他相关法律条文规定与之发生冲突的话，也应当需要加以明确解释优先选择适用哪一个条文，以排除二者之间的矛盾和冲突。由此可见，关于包括行政法规在内的行政解释具有与其他法律领域中的解释同样的重要意义[15]。

从另外一个方面来看，法律解释也是解决行政执法诸多法律依据之间相互发生冲突的措施之一。在行政管理实践中，由于行政执法依据繁多，极易造成行政执法依据之间既存在上下位阶的法规范冲突，也存在同一位阶的法规范之间的冲突。当然，有的冲突依据之间根据法的效力冲突解决原则，比如，新法优于旧法、特别法优于一般法、效力等差等原则，能够予以解决，但不排除一些冲突在现有的冲突解决体制下无法有效解决的情况，在这种情况下，引入法律解释不失为一种解决冲突的方法。当然，这种解释在解释主体、对象、解释权限等方面会受到较多的规制。

四、法律解释作为行政执法依据的实践需求

近些年来，法律解释在具体的法律适用实践中出现了一些操作上的问题，比如包括司法解释在内的法律解释成为行政执法依据的正当性、人民法院在行政诉讼中具体对待行政解释的做法、同部门法律解释或不同部门的法律解释之间的冲突处理等等问题。行政执法实践亟待立法上能够对三类法律解释的执法依据及其效力问题进行明确，将法律解释作为行政执法的依据具有重大的实践价值。

（一）为行政执法主体梳理执法依据提供理论支持

行政执法主体能否依据法律解释实施行政行为，亟需作出回答。若法律解释能够成为行政执法的法律依据，则行政执法主体在对执法依据进行梳理时，就应该予以明确，以便行政法律关系主体能够识别出行政主体及其相应的法定职权，为行政法律关系主体参与司法审查作好准备。

为了强化行政执法责任制，2005年7月国务院办公厅发布了《关于推行行政执法责任制的若干意见》这一重要文件和依据，根据该《意见》的有关内容规定，推行行政执法责任制应当首先要把行政执法机关的执法依据梳理清楚才能开展后续各项工作。而关于什么是梳理依据，打个比方来说，行政执法依据的梳理一是要对行政执法机关的“执法资源”进行；二是要建立一套科学、规范、行之有效的行政执法机关执法依据的“会计分类账目”；三是要对行政执法机关罗列一份“家底清楚、心中有数、目标明确”的“权力清单”[16]。因此，这项工作对于强化行政执法责任制而言具有十分重要的意义，行政执法依据的梳理对于行政主体至少有以下作用：首先，能够明确行政主体的职责，明确权力主体；其次，可以保护相对人的合法权益，防止滥用行政权；第三，明确行政执法依据范围，为执法机关寻找执法依据圈定范围，提供找法的边界。法律解释如果能够成为行政执法依据的话，有关机关在进行行政执法主体的梳理时，应当将行政执法主体的名称及其执法依据（法律解释）、实体和程序的权力（依法律解释享有的）通过一定的载体进行公开。

目前，各级行政执法主体执法依据的梳理主要是指行政执法主体（包括法定行政机关和法律法规授权的组织）自身的法律依据、执法依据目录、执法权限配置、行政执法的职权及依据等内容。经梳理的执法依据主要包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、省（自治区、直辖市）政府规章①。经考察现有公布的行政执法主体执法依据的梳理结果，未见有将法律解释作为执法依据进行梳理的，这与我国大量存在的具有法律效力的法律解释的境况不相称，也不符合行政执法主体大量依据法律解释而执法的实际状况，或者说，对法律解释的忽视或有意避而不梳，属于一种理论自信的缺失。当前，理当重视法律解释的作用，以回应实践之关切，明确法律解释的行政执法主体依据地位，使行政执法主体在面临司法审查时能处于一种主动应对的有利境地。

（二）便于确认行政主体资格，明确行政诉讼被告资格

理论的研究是为了指导实践的应用，在我国，行政主体这个概念的出现可以说就是为了行政诉讼的实际需求，解决行政诉讼被告的充任问题，行政诉讼被告资格的确立首先必须明确行政主体这个概念。从中国行政法学理论研究上来看，我们一般认为行政主体就是指依法律规定取得相应行政职权并能以自己的名义独立实施行政管理活动，做出对行政相对人的权利和义务产生实际影响的行政行为，更重要的一点是，还能独立承担由此产生的相应法律后果的特定行政组织。2014年行政诉讼法进行了第一次修订，变化之一就是把行政诉讼被告的范围明确为行政机关以及依照法律、法规、规章授权做出行政行为的组织。但是在法律修改之前，关于行政诉讼被告资格问题一直是理论界和实务界争议比较大的一个焦点，究其原因，是与法律解释的执法依据效力问题有着直接关系。

在行政诉讼法对诉讼被告资格作出明确规定之前，我们通常认为行政主体的范围包括法定的行政机关和法律、法规授权的组织两大类，这已为当时的行政法理论界和官方实务界所公认[17]。但是，针对第二类主体，除法律、法规授权的以外，规章授权的组织是不是也应该具有行政主体资格呢？它能否成为适格的行政诉讼被告之一呢？当时的法律规范性文件并未对此作出明确答复。然而，理论的滞后并未能阻止实践的脚步。司法实践中，出现了一种通过法律解释的形式明确赋予行政规章授权组织具有行政诉讼被告资格的做法。这就是2000年3月最高人民法院发布的与当时的行政诉讼法配套的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（已于2015年4月20日最高人民法院审判委员会第1648次会议修改通过），其中第二十条第三款即赋予规章授权组织以行政诉讼被告资格，也就是说行政机关的内设机构、派出机构以及其他组织经法律、法规或者规章授权得以行使行政职权的，如果行政相对人不服其实施的行政行为超出法定授权范围而提起行政诉讼的，那么具体实施该越权行为的机构或者组织应当作为行政诉讼的被告。很显然，该司法解释就明确赋予了规章授权组织的行政主体资格，有关行政机关在进行执法依据梳理时，若无视此司法解释规定，否认规章授权组织的行政主体资格，必将接受法院的终局性司法审查。例如各级车辆管理所在各地公布的行政执法依据中被定性为“受委托的执法组织” ②，依行政法学理论，“受委托的执法组织”是不能充当行政诉讼被告、不具有行政主体资格的，但是在司法实践中，却存在大量的车辆管理所充当行政诉讼中的被告角色的案例[18]，如九江市王启浔案、郑州市王会琴案、成都市张凤琴案、蚌埠市沈先其案③，显然这种情况是受最高人民法院的司法解释所支持的。

当时我国这种司法实践和行政实践对规章授权组织的定性及其表现出的冲突，盖起因于法律解释能否成为行政执法依据的回答和理解不同。而今修正后的行政诉讼法业已吸收并肯定了最高人民法院原司法解释中关于规章授权组织的行政主体资格，因此目前的司法可能实践和行政实践不会再产生该冲突问题的困扰。但以此类推，凡涉及到行政诉讼其他被告资格的认定问题，从长远来看，若法律的规定仍存有不详之处，那么解决此种定性冲突的一个较为简单的方法就是坦然承认法律解释的执法依据地位，为执法、守法提供可操作的思路和方法。

（三）为法制的统一提供保障

我国目前的法律解释体制是以1981年全国人大常委会的《关于加强法律解释工作的决议》为基础，包括近十种法律文件所组成的。其造成了目前法律解释体制的法律文件效力层次不一（既有法律层次，又有行政法规、规章层次的，还包括一些其他规范性文件），效力层次不高，约束力不强[19]。有论者将我国法律解释权之立法现状存在的主要问题概括为四个方面：一是法律解释权在宪法中的规定比较粗陋，不但内容过于简单，而且出现界定不清、模棱两可的现象；二是法律解释权的立法文件过于分散，分属于多个效力层级的多部法律之中；三是法律解释权的部分立法文件效力层级不高，不能与其规定的内容相匹配；四是法律解释权各个立法文件的内容规定之间逻辑关系不明，法律规范之间的冲突也无法完全避免。我国法律解释权立法从整体上显现出一种模糊散乱、自相矛盾、不成体系的现状，造成了当前实践中法律解释混乱的后果，给我国的法律解释立法和法律解释实践带来了有法可以不依的严重负面影响，极大损害了法律的统一性和权威性[20]。

在我国当前的法律解释体制下，法律解释具有法律的效力，对适法者、守法者具有拘束力。我们一方面宣称法律解释具有法律效力，另一方面又无视包括司法解释在内的法律解释中的某些条文具体之规定，这种表里不一的做法势必影响法制的统一。譬如前文关于车辆管理所的定性之争，就呈现出当时最高人民法院的司法解释有规定，而行政主体却无视司法解释相关规定作出截然不同的梳理，我们且不论司法解释的规定和行政机关的做法谁对谁错，仅此法律适用过程中的定性不同，就具有破坏法制统一，影响法治权威的消极作用。作为我国宪法的一项重要原则，社会主义法制统一的内涵可以概括为两句话：一是国家必须制定统一的宪法和法律，二是必须保证宪法和法律在全国范围内、在全体公民中能够得到统一的遵守和执行。各级国家行政机关、审判机关能否遵守宪法和法律，不但影响到人民群众对宪法和法律的看法和态度，而且直接关系到社会主义法制的统一能否实现[21]。既然法律解释是在现有法制体制下的合法产物，依法具有法律效力，那么，审判机关、行政机关都要严格遵守，才符合法制统一的要求。

为扫清法律解释作为执法依据的障碍，必须提高立法层次，统一关于法律解释的各个法律文件，以基本法的形式明确法律解释权只能由特定主体依法行使，即由国家立法机关制定一部完整规范的《法律解释法》并将以上内容写入法条。只有这样才能从根本上解决我国当前相关法律规定对于法律解释权配置不合理的问题，最终实现法律解释体制的和谐统一[22]。制定法律解释法，必将增进法制统一的效果，为依法治国发挥无可替代的作用。

五、结 语

作为行政执法最重要的前提条件之一就是——行政执法作为一种执法活动，必须有明确的被执行的法律依据。如果没有执法依据或者执法依据选择适用有错误，则为有瑕疵的行政执法[23]。实践中法律解释与行政执法依据之间出现的混乱关系，成为影响我国行政执法规范化建设乃至依法治国目标实现的因素之一，应当引起相关领域的高度关注，行政法学理论亦需作出相应的回应。然而，当前我国理论界对此问题的研究还比较欠缺，实务界在梳理行政执法依据的时候也对法律解释的效力问题进行了回避。有关当前我国法律解释能否作为行政执法依据的论证分析尚存薄弱，因此对法律解释作为行政执法依据的问题以及如何有针对性地提出解决对策的研究更是无从谈起，显然，这将不利于我国行政执法活动规范化建设的深入展开。本文初步分析了法律解释应当作为行政执法依据这一命题在法理与实践上的双重需要，并拟将在后续的研究中能够对法律解释成为行政执法依据的效力问题及对策作进一步的思考，以期为我国相关立法以及执法活动的完善提供参考。

注释：

①数据统计来源包括“2007年青海省公安厅公布的行政执法依据梳理情况”、“2012年青海省交通厅行政执法依据梳理情况”、“2013年青海省审计厅关于行政执法依据梳理结果的报告”、“2012年河南省省直部门执法依据梳理结果公告”等。

②具体内容包括“2011年郑州市人民政府关于公布行政执法主体和依法接受委托从事行政执法活动单位的通告”、“2009年宣城市人民政府公布的宣城市公安局（含交通警察支队、交通警察支队车辆管理所、消防支队）行政执法依据”等。

③具体案例包括“王启浔不服九江市公安车辆管理所汽车过户手续案”、“2010年王会琴诉郑州市公安局交通警察支队车辆管理所行政登记纠纷案”、“2005年张凤琴诉成都市公安局交通管理局车辆管理所交通行政登记案”、“2004年沈先其不服蚌埠市公安局交通警察支队车辆管理所道路行政许可案”等。

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（责任编辑 江海波）