国家助学贷款还款方式的制度变迁及需求分析

吴俊培 刘新林

摘要：我国国家助学贷款采取的分期定额还款方式，无法使国家助学贷款达到规模经济的要求，无法使国家助学贷款的正外部性有效内在化，无法使国家助学贷款的信息不对称得到改善，无法使对国家助学贷款风险的厌恶得到克服，制度变迁需求已经形成。

关键词：国家助学贷款；分期定额还款方式 ；制度变迁需求

中图分类号：F120； F123.8

文献标识码：A

我国国家助学贷款采取的还款方式，是分期定额还款方式。这种还款方式，无法解决拖欠和违约率高的问题，从产生之日起，就一直受到诟病。分期定额还款方式不好，有变更的强烈需求，主要是在现在的分期定额还款方式下，无法获得潜在的利益。“按照现有的制度安排，无法获得某些潜在的利益。行为者认识到，改变现有的制度安排，他们能够获得在原有制度安排下得不到的利益，这时就会产生改变现有制度安排的需求。”[1]“正是在获得能力无法在现存的安排结构内实现，才导致了一种新的制度安排（或变更旧的制度安排）的形成。”[2]“之所以要改变一种制度安排是因为看到有更有效的制度安排方式可能带来更大的收益。”[3]300

一、分期定额还款方式无法使国家助学贷款达到规模经济的要求

“人与人在一起劳动的时候，经济会出现‘1加1大于2的情况，这就是规模经济的结果。”[3]186规模经济是指在给定的技术条件下，生产某一产品，在某些产量范围内，该产品的平均成本量下降。如果在给定的技术条件下，生产某一产品，在某些产量范围内，该产品的平均成本量不下降，有的甚至出现上升，则是规模不经济。银行业也与其他行业也一样，同样存在规模经济与规模不经济的问题。“所谓银行业规模经济，是指随着银行业务规模、人员数量、机构网点的扩大而发生的单位运营成本下降、单位收益上升的现象，它反映了银行经营规模与成本收益变动的关系。”[4]有研究显示，我国大型银行一直处于规模经济的状态，并且2004年后有所恶化，中型银行从2004年开始，处于规模不经济的状态，小型银行逐渐达到规模经济的状态，但是发展空间在不断发展。提高银行规模经济的办法，就是优化银行的公司治理结构、转变经营战略、提升管理技术水平、加大金融创新力度。[5]发放国家助学贷款，有助于银行转变经营战略，改善银行规划经济的状态。2010年，全国国家助学贷款新增贷款人数达到113.84万人，2011年，全国国家助学贷款新增审批贷款人数117.8万人，2012年，全国新增贷款审批人数120万人，2013年，全国新增贷款审批人数109.10万人。能够申请到国家助学贷款的人数还不到高等学校贫困生总数的20%。2011年，全国普通高等学校在校生总人数是22 473.09万人，家庭经济困难的学生人数可能超过了527万人。按照每人每年需要贷款额度8000元计算，2011年国家助学贷款的需求额度是400多亿。但是，2011年，全国国家助学贷款新增贷款审批金额才132.8亿，才到高等学校贫困生需要国家助学贷款额度的30%。2012年，全国国家助学贷款新增贷款审批金额141.62亿元，2013年，全国国家助学贷款新增贷款审批金额148.46亿元，由于高校学校贫困生的人数在增加，2012年和2013年全国发放的国家助学贷款不到高等学校贫困生需要国家助学贷款额度的30%。在管理成本大致相同的情况下，增大国家助学贷款的发放力度，可以使国家助学贷款业务的规模经济效应进一步发挥出来。

二、分期定额还款方式无法使国家助学贷款的正外部性有效内在化

“如果某个经济主体的福利（效用或利润）中包含的某些真实变量的值是由他人选定的，而这些人不会特别注意到其行为对于其他主体的福利产生的影响，此时就出现了外部性；对于某种商品，如果没有足够的激励形成一个潜在的市场，而这种市场的不存在会导致非帕雷托最优的均衡，此时就出现了外部性。”[6]也就是说，“当一个人的消费或者一家企业的生产活动对另一个人的效用或者另一家企业的生产函数产生一种原非本意的影响时，就会出现一种外部性。”[7]所谓外部性，就“是一个经济人的行为对另一个人的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或者市场交易中反映出来”[8]。“外部性可以看作价格制度运行不完善的事例”[9]，“接受者既没有受到强加给他的成本的补偿，他也不用支付因授予给他的利益付出代价”[10]121。外部性分正外部性和负外部性，正外部性是指是指一个经济人的行为对另外一个人带来无偿地的好处，负外部性是指一个经济人的行为对另外一个的行为造成的无法补偿的危害。“无论哪一种外部性存在，个人的最优选择和社会的帕累托最优就可能不一致。”[11]正外部性给他人带来的好外无法得到回报，没有供给的积极性，导致供给不足，负外部性给他人造成的损害无法予以补偿，有供给的积极性，导致供给过多。从其他人的收益中拿出一部分，补偿私人的损失，会提高具有正外部性物品的供给，进而使整个社会的得到更多的好处。从私人的收益中拿出一部分，补偿其他人的损失，会降低具有负外部性特别的供给，进而使整个社的损失减少。“外部性无所不在，只要一项活动涉及两人以上，就一定存在外部性”[3]309，教育涉及到两人以上，存在外部性。亚当·斯密说，“学习一种才能，须受教育、须进学校、须做学徒，所费不少，这样费去的资本，好像已经实现并且固定在学习者的身上。这些才能对于他个人自然是财产的一部分，对于他所属的社会，也是财产的一部分。”[12]曼瑟·奥尔森说，“个人对公共物品的觉悟所带来的收益一般惠及整体集团或者整个国家，而不只是惠及那个因为觉悟而愿意承担公共物品成本的人本身。”[13]哈夫曼和沃尔夫认为教育具有正外部性，他们认为教育可以提高子女的品质、家庭内部劳务生产的生产率、消费者选择效率、劳动力市场双向选择的效率、储蓄率、社会和谐程度，有助于改善受教育者本人的健康状况和配偶、家庭成员的健康状况，降低生育度和犯罪率，使婚姻选择更具效率，促进技术进步与传播。[14]国家助学贷款保证每个高等学校的学生不因经济困难失学，理所当然具有正外部性。“如果外部效应出现，市场就不一定能产生资源的帕累托有效应的供给”[15]。 “依据失真的价格信号所作出的经济活动决策，肯定会使得社会资源配置发生错误，而达不到帕累托效率准则所要求的最佳状态。”[16]“要使社会经济福利达到最大，就必须使任何一个经济行为的边际收益等于其边际社会成本。”[17]“外部性是相互依存性的一个不可避免的方面，它能被转移和转形，但并不会被消除。”[18]解决外部性，主要是“将外部性内在化，从而把社会成本变成个人成本，把社会收益变成个人收益”[11]304。我国政府给国家助学贷款提供财政补贴，承担国家助学贷款的一定利息，使高等学校学生和发放国家助学贷款机构申请国家助学贷款和发放国家助学贷款的行为的边际收益等于其边际成本。在分期定额还款方式下，国家助学贷款的拖欠和违约率高，发放国家助学贷款机构发放国家助学贷款的边际成本不等于其边际收益，从而不愿意发放国家助学贷款。从1999年到现在，国家助学贷款已经走了10多年历程，全国发放的国家助学贷款不到高等学校贫困生所需的国家助学贷款额度的30%，能够申请到国家助学贷款的人数还不到高等学校贫困生总数的20%。在国家财政贴息的情况下，提高发放国家助学贷款发放国家助学贷款的边际收益，就应当从另外一个角度出发，使发放国家助学贷款机构发放国家助学贷款的边际收益等于边际成本。因此，改革国家助学贷款的分期定额还款方式，降低发放国家助学贷款机构发放国家助学贷款的边际成本，需要提到议事日程上来。

三、分期定额还款方式无法使国家助学贷款的信息不对称得到改善

信息不对称，是指商品或者服务交易的双方，或者有利害关系的双方各自掌握对方的信息量不同[19]。由于社会分工和劳动分工造成不同市场交易者所拥有的知识的不对称性、信息的搜寻需要成本、拥有信息优势的交易者对信息予以了垄断，存在市场交易的地方出现信息不对称[20]。在信息不对称的情况下，一方对另外一方在某些事情的信息掌握得多一些，掌握信息多的一方处于优势地位，掌握信息少的一方处于劣势地位[21]。“在交易还没有发生时就已经存在的非对称信息，称为事前的非对称信息；在交易之后才产生的非对称信息，称为事后的非对称信息。”[11]325在交易双方签订合同前发生的信息不对称产生的原因，是占据优势信息的一方隐藏了信息，在交易双方签订合同后发生的信息不对称产生的原因，是占据信息优势的一方隐藏了行为。对交易双方签订合同前的信息不对称，破解的办法是市场信号、第二价格拍卖、最佳所得税等，对交易双方签订合同后信息不对称，破解的办法是经营者持股、股票期权、效率工资、风险分担等[22]。“信息不对称几乎无处不在。”[11]326发放国家助学贷款机构发放国家助学贷款前不知道高等学校学生的风险类型，发放国家助学贷款后不知道高等学校的学生在收到国家助学贷款后将它们用于何处[23]。发放国家助学贷款机构与高等学校的学生在签订国家助学贷款合同前后，信息严重不对称。“如果因为正在遭受不对称信息的损害，而没有从专业化与交易中受益（换言之，如果他们没能从劳动分工中受益），他们会选择不去交易。”[10]289这就导致了“由于存在非对称信息，不是所有的好产品都能卖出去，不是所有的风险都能得到保险，不是所有的好项目都得到融资。”[11]334然而，国家助学贷款是必须发放的。“从某种意义上来说政府监管也可以被认为是一种信号措施。”[24]为了提高金融机构发放国家助学贷款的积极性，对于发放国家助学贷款机构签订国家助学贷款合同前的信息不对称，国家金融管理部门、发放国家助学贷款机构、国家助学贷款管理部门、高等学校各负其责、相互沟通，共同建立还款约束机制。与此同时，增加对违约的高等学校学生的惩罚手段，加大对违约高等学校学生的惩罚力度，提高违约成本，使高等学校学生整体的违约意愿减少，还款意愿增加。减轻高等学校学生的偿还国家助学贷款的压力，提高偿还国家助学贷款的能力。通过这些措施，向发放国家助学贷款机构传递了高等学校学生风险的程序信号，改变了发放国家助学贷款机构对高等学校学生风险类型的判断。对于发放国家助学贷款机构签订国家助学贷款合同后的信息不对称，给予按照偿还国家助学贷款的高等学校学生一定优惠政策，征收拖欠国家助学贷款的高等学校学生的罚息，停止办理新的贷款业务和其他授信业务等。通过这些措施，激励高等学校学生及时偿还国家助学贷款。尽管如此，发放国家助学贷款机构与高等学校的学生在签订国家助学贷款合同前后，信息依然不对称。在分期定额还款方式下，几乎已经穷尽了一切破解信息不对称手段。“制度的主要功能是替代昂贵的信息。”[25]用新的还款方式替换分期定额还款方式，才可以更好地解决国家助学贷款信息不对称问题。

四、分期定额还款方式无法使对国家助学贷款风险的厌恶得到克服

“在现实生活中，商业活动都充满了风险与不确定性。”[26]大学生是否能完成学业、毕业后是否能找到工作及找到的工作收入多少、身体健康状况等都不可预测，具有很大的不确性[27]。“在一个不确定性的世界里，要在签约时预测到所有可能出现的状态几乎是不可能的：即使预测到，要准确地描述每种状态也很困难；即使描述了，由于事后信息不对称，当实际状态出现时，当事人也可能为什么是实际状态争论不休；即使当事人之间的信息是对称的，法院也不可能证实；即使法院证实，执行起来也可能成本太高。”[28]国家助学贷款是一种信用担保贷款，风险性很大。首先，政策风险很大。张维迎说：“在中国改革开放的30年中，从来商业活动面临的最大不确定性是什么？是体制的不确定性，政策的不确定性，政府行为的不确定性。这种体制的不确定性，来自政府对资源的配置和政府行为的随意性。对中国企业家来说，最难以预测和把握的可能不是市场的不确定性，不是技术的不确定性，而是政府部门行为的不确定性，是政策的不确定性。”[29]315从1999年推出国家助学贷款至今，年年都有新政策出台，甚至一年出几个新政策，对国家助学贷款予以完善。法律频繁修改，并不一定影响到法律的严肃性[30]。然而，如此频繁地变更政策，使人无法清醒地预见将来，不敢在国家助学贷款上做一番事业[31]。“任何变化无常的政策都不是好政策。企业家的决策基于对未来的预测，政策的多变性必然导致企业家预期的紊乱、投资行为的短期化和资源的掠夺性开发、创新精神的萎缩，导致企业不重视声誉，造成假冒伪劣泛滥和坑蒙拐骗盛行。”[29]114-115“产权安排是通过预期来影响人们的经济行为的，因此它从一开始就有合法化的要求。如果一种产权安排本身是非法的，或者人们预期它随时可能被取缔，那么这种产权使当事人的行为机会主义化，就不足为奇了。”[32]其次，金融风险不小。银行贷款的发放，存在一定的周期性，在经济景气的时候，愿意多发放一些贷款，在经济不景气的时候，想尽量少地发放贷款。当经济环境发生变化时，金融环境相应地也发生了变化，金融风险有很大的不确定性。[31]具体情况是，“经济衰退中，许多不良投资将被清算，一些公司相继破产。对银行来说，这意味着许多贷款将变成呆账、死账，无法再收回。当这些贷款人不能偿还他们的信贷，银行将遭受巨大损失。没有货币回流银行，银行准备金将减少，且银行的其他资产也开始贬值，当普遍的悲观情绪在市场中蔓延，许多公司都将陷入财务困境。在经济衰退中，股票和证券的价格将会下跌，其中一个原因是利率增加降低了它们净价值。随着银行资产快速贬值，对银行的不信任情绪也开始蔓延。当一家银行遭受巨大损失，资产贬值、信贷不能收回，那么它们的准备率也会下降。存款者开始担忧银行的偿付能力，并开始取出存款，银行挤兑就发生了。为了阻止出现任何流动性问题，银行必须限制信贷，提高准备金率。”[33]国家助学贷款作为一贷款的一种，也存在一定的周期性，存在很大的金融风险。再次，道德风险难控。由于信息不对称、合同不完备、合同实施障碍等，在国家助学贷款中，容易出现一些损人利己的机会主义行为[34]。控制道德风险，难度比较大，能彻底防范或者克服的，世界上完全没有。世界各国的经验证明，国家助学贷款的拖欠和违约率都很高。趋利避害是人的天性，“既不可能跟天性作斗争，也不可能消灭天性；天性比想象的一切幽灵更强大”[35]。“不确定性意味着恐惧。”[36]“实际生活中大多数人都是厌恶风险的。厌恶风险的程度随偶然性的增加而增强。人们倾向于有更为确定结果的活动，而避开那些报酬变化很大的活动。由于有些能够克服厌恶风险的机制被创新（如将这些人的风险集中于不厌恶风险的人），总利润就可能增加，或使得风险的结果相应于所获取的收益表现得更为确定。”[37]“几乎每个人都是风险规避型的，有不确定性就有风险，你要让他承担风险，就必须予以风险补偿。不确定性越大，需要的风险补偿也就越大。”[29]315为了降低国家助学贷款的拖欠和违约率，有必要以新的还款方式代替分期定额还款方式，降低国家助学贷款的风险。

五、分期定额还款方式无法缓解国家助学贷款价格的上升

高等学校经济困难的学生，没有能力完成学业的人，最需要国家助学贷款的资助，以顺利完成高等教育。“潜在的信贷风险的制造者，通常就是那些寻找贷款最积极，而且最可能得到贷款的人。”[23]高等学校经济困难的学生生活负担较重，还款能力较低，根据金融机构的贷款规则，属于高风险的群体。一般情况下，贷款的利率是不固定的，金融机构根据具体的情况，自行制定贷款的利率。信用好的单位和部门，还款能力强，贷款风险较小，金融机构对他们提供一定的优惠，发放的贷款，利率相对要低。信用不好的单位和部门，还款能力不高，贷款风险较大，金融机构对他们要求一定的担保，发放的贷款，利率相对要高。可见，金融机构在发放贷款中，常常寻求利益和风险的最佳组合。对高等学校经济困难的学生，按照金融机构的贷款规则，向他们发放贷款，应当实行较高的贷款利率。“市场了不起的地方就在于，你永远买得到，不过可能贵一点儿。”①但是，政府却不允许国家助学贷款实行较高的贷款利率，规定国家助学贷款的利率与一般性非信用贷款的利率大体相同，不允许金融机构在发放国家助学贷款时通过提高利率寻求利益与风险的最佳组合[38]。“如果你把市场破坏了，有钱也买不到。”②为了弥补金融机构的可能面临的损失，防止金融机构“惜贷”，政府只得通过其他方法解决这个问题，如行政措施等。高等学校的扩招步伐虽然停止了脚步，但是依然在增加，只是增幅放缓，高等学校的在校生会越来越多③。相应的，高等学校的贫困生也越来越多。从2014年开始，我国高等学校招生实施了农村贫困地区定向招生专项计划、地方专项计划和高校农村单独招生专项计划，每年以10%的增长率，招收贫困地区的学生，高等学校贫困生的数量日益增加，所占在校生的比例也日益增加。与此同时，高等学校学费五年的限涨令到期，涨学费不但没有了限制，而且已经是大势所趋，许多高等学校加入了涨学费的大军。2014年，国家上调了国家助学贷款的贷款额度，全日制普通本专科学生（含第二学士学位、高职学生）每人每年申请国家助学贷款的贷款额度可以达到8000元，年度学费和住宿费标准总和低于8000元的，贷款额度可按照学费和住宿费标准总和确定；全日制研究生每人每年申请国家助学贷款的贷款额度可以达到12 000元，年度学费和住宿费标准总和低于12000元的，贷款额度可以按照学费和住宿费标准总和确定④。众所周知，产品的价格由供求关系决定，当产品的供大于产品的求时，产品的价格下降，当产品的求大于产品的供时，产品的价格上升。国家助学贷款的需求量大大上升，必然要导致国家助学贷款的价格相应地上升。而这与解决经济困难的高等学校的学生上学相悖，为国家政策所不容许。为了提高金融机构发放国家助学贷款的积极性，有必要采取一些措施弥补金融机构因为国家助学贷款价格不能上升所造成的损失。

注释：

①②参见茅于轼的博客《每一个重大进步都有很大的斗争》（2015年12月07日）http：//maoys.blogchina.com/2565961.html.

③有人认为未来几年大学毕业生人数将进入下降通道。对此，我们不敢苟同。我们认为，高等学校毕业生的人数不会下降，同龄人接受高等教育的比例会上升。参见邱晓华、管清友的《新常态经济：中国经济新变局》一书，中信出版社2015年第244页。

④参见财政部、教育部、中国人民银行、银监会颁发的《关于调整完善国家助学贷款相关政策措施的通知》（2015年12月17日）http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1779/201407/172275.html.

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