鼓励城市机动车停车设施民营化的国内外政策比较

李雪梅，许红（.首都经济贸易大学，北京，00070；.河南省水利水电学校，河南周口，46600）



鼓励城市机动车停车设施民营化的国内外政策比较

李雪梅1，许红2
（1.首都经济贸易大学，北京，100070；2.河南省水利水电学校，河南周口，466001）

摘要：近年，中国大中城市相继推出鼓励路外停车设施建设民营化的政策。民营化可以在提高财政资金使用效益即改善纳税人资源的性价比的前提下，解决静态交通问题，促进停车产业的独立成熟。大多数产业的兴起离不开政策的扶持，而适时适用的政策需要政府的前瞻力与决断力。本文通过比较美国、日本以及中国台湾和中国大陆大中城市相关民营化政策，借鉴既成功解决停车问题又成功促进停车产业发展的国家或地区的经验。中国应该积极学习日本的制度体系和美国的市场化措施，寻找改进中国停车设施民营化政策的切入点，强调停车设施的供给和运营环节的同步市场化以建立合理的获利机制，促进停车产业化。

关键词：日本停车政策；美国停车政策；中国路外停车场民营化政策；停车产业化

一、引言

机动车停车位是机动车的互补品，两者的规模应该匹配。这里的规模有两个含义，一是指机动车车位数量符合国际交通标准：“车辆：车位”是“1：1.15—1：1.3”，其中固定车位是1：1，临时车位是1：0.25左右［1］；二是指停车产业与汽车产业相匹配。而中国，以北京为例，2013年“车辆∶车位”是“1：0.51”，且停车产业尚未见雏形。停车溢出、交通拥堵等问题困扰着中国城镇化的进程。

2012年路外停车场投资建设研讨会上，陈雪梅比较国内大中城市对路外停车场建设的优惠政策，搜集了从2007年到2012年的18个城市共30条鼓励政策，从土地政策、商业配套、税费减免、奖励补贴、收费政策五方面列举分析，指出民间资本投资的三种途径和香港停车定价完全市场化［2］。2011年王家和张晓东回顾并分析了美国城市停车政策，提出停车需求管理、停车管理差别化等五项建议［3］。2013年李景升和时间系统地介绍了日本停车场法律，提出停车产业化、设立停车场建设发展专项基金、完善停车场价格机制的建议［4］。

本文立足于已有研究的基础上，选择成功解决停车问题且成功促进停车产业发展的美国、日本以及中国台湾和中国大陆6个大中城市的政策，从管理机构、制度体系、优惠政策等方面进行比较分析，探讨改进中国停车设施民营化政策的切入点：一是政策名称应该由“鼓励社会力量建设停车场”变为“鼓励社会力量建设、运营停车场”或“鼓励停车场民营化”，强调供给与运营同步市场化；二是管理机构精简为两部门——北京市交通委员会和北京市公安局公安交通管理局，以使管理与监督分开；三是仿效日本建立中国的停车法律体系，提出主导性法规，如“停车场管理条例”及细则，“促进停车产业化规定”，“鼓励路外停车场民营化办法”等；四是仿效美国采取灵活的适于中国的市场化措施，如“受益征税区”、“停车场代建费”等；五是政策融入前瞻性，引导停车产业。为中国新型城镇化寻找更稳固的支点。

政策的当务之急是建立能吸引民营化的合理的获利机制，不应仅提出停车设施供给方面的鼓励政策，也应同时推出运营方面的优惠措施，尤其是定价。在中国，真正的困难往往都不是技术障碍，而是体制障碍——不放松管制，市场机制就是空谈；不政策扶持，新兴产业就举步维艰。而市场是民营化赖以存在的外部环境。

二、研究对象选择

1.选择国家的依据

依据是成功解决停车问题并成功促进停车产业发展，所以，选择日本和美国。

中国大陆与日本、美国最大的区别是：日本和美国以土地私有制和市场经济为特色，中国大陆则是以土地公有制为特色。

中国大城市与日本比较接近，尤其是东京：东京的面积相当于北京的八分之一，机动车保有量800多万辆；而北京是500多万辆［5］。日本道路窄，但沿途停车场却很多，在农村也有大型停车场，现在已难见无序停车；而且停车产业是日本最赚钱的行业之一［6］。

美国虽然与中国相去较远，但较早经历了停车问题，积累了以灵活的市场化措施解决停车难题的经验。目前，美国的停车经济每年提供约100万个就业机会，收益260亿美元，约占GDP的3.25%［7］。

2.选择城市的依据

本文选取了台湾和6个大陆城市，因为它们都经历了快速城市化、机动化，停车矛盾比较尖锐。

台湾效仿日本，建立起比较完善的制度体系，可以作为典范。但台湾也是以土地私有制为主。

江浙是大陆经济最活跃的地区，面临停车问题较早，经验教训也多，尤其是杭州是中国首个鼓励社会力量参与停车场建设的试点城市，也是停车政策最多的城市。中部选择郑州、武汉、合肥：郑州的政策较多且细致，武汉的特色在审批环节，合肥在2014年刚刚推出优惠政策。西部选兰州，兰州更关注地下停车场。北京是中国地方性法规的风向标，停车问题突出，但优惠政策不多。

三、国内外对城市机动车停车设施的定性

停车设施的经济属性具有地域性，国外的“公共物品”到中国就变为“准公共物品”或“私人物品”，包括停车场。例如，美国、德国、法国、加拿大等国强调停车场的公共属性，这与上述国家地广人稀、经济发达的国情有关。但是在日本、中国的大城市，土地稀缺人口集中，对停车设施的定性就会不同：比如日本住宅区的屋外停车场就定性为共有地基上的专用使用权［8］；中国，本文认为也应该更偏向私人物品，其中路外停车场就是为特定群体提供服务的具有外部性的准公共/私人物品。2010年中国在《关于城市停车设施规划建设及管理的指导意见》中提及“城市公共停车设施是城市市政公用基础设施”，把所有城市的公共停车场都上升为“公用”设施值得商榷，定性应依据各地情况而异，如北京就没有把停车场纳入城市公益事业体系。

另外，停车场的经济属性不是其享受优惠政策的前提。政策应根据停车场属性制定，不能为了优惠政策而扭曲停车场属性。

本文认为：城市机动车停车场，按所有权性质分类为私有停车场、专有停车场、集体停车场。私有停车场是指产权已私有化

四、国内外停车管理机构比较

1.美国、日本的停车管理机构

美国有专门的停车管理机构，权责明确，停车管理机构负责制定建设标准、设计要点、运营管理要求；私人开发商负责建设。由于机构单一容易形成集权，所以停车管理权下放到各州和地方政府，甚至单位（大学、公司、公园等）［9］。

日本没有专门的机构，但管理职能由警察署和建设省（国土交通省）负责，权责清晰，见表1。日本是责任制国家，警察是公安也是交警［9］。

2.中国的停车管理机构

中国没有专门的停车管理机构，但现实中的停车管理机构庞杂，以北京为例，如图1。北京停车管理层部门众多，管理权分割过细使权力趋于分散化，管理权、决策权、监督权混合致使权责不清。的停车场；专有停车场是指停放公车、公交车等的免费停车场（公车的定义目前尚未明确，暂定为用财政经费购买和供养的车辆）；集体停车场是指对所有车辆开放的收费停车场，为特定群体共享。其经济属性分别是私人物品、公共物品、准私人/公共物品。按所有权的特殊性把集体停车场分为路内停车场和路外停车场，分别具有负外部性和正外部性。

停车场的经济属性只决定其决策过程，不决定其供给方式。路外停车场的准公共/私人物品的属性决定了其决策过程可以在公共抉择和市场抉择之间权衡。其供给方式是由停车场是车辆的互补品和停车场为特定群体服务的特点决定的，应该在市场供给和特定团体供给之间权衡。政府在资金不足、管理低效的背景下供给“非公共物品”是不合理的，所以路外停车场供给宜民营化即市场化。

路外停车场供给不足的根源在于体制障碍。

表1　日本、美国停车管理机构［9］

五、国内外停车制度体系比较

1.美国、日本的停车制度体系

美国停车制度体系有两大特色：一是事前进行广泛的考察论证，如《城市停车指南》是调查了67个城市后制定的，《停车指导原则》是对111个城市调查研究的结果［3］；二是制度详细到精确的程度，如《停车生成》（2010第4版）对106种用途的地块分别规定了路外停车最小配建标准［11］。

日本停车制度体系的两大特色：一是制度体系健全完善；二是可操作性强，几乎每一项政策都伴有实施细则。

图1　北京的停车管理机构

日本停车场的典型法律有《停车场法》、《车库法》、《道路交通法》。其中《车库法》已成为世界缓解城市交通拥堵的最经典的法规。①《停车场法》、《停车场法施行令》、《道路交通法》：鼓励路外停车场建设。②《机动车保管场所之确保法》（即《车库法》）及其施行令：购车者自备车位。③《道路交通法》、《道路交通法规部分修正》和《确保车辆停车位相关法令部分修改》：遏制违章停车及停车引起的交通事故。④《东京都市条例法》：先建路内停车场，以路内停车场10年的收费建设容量为1万辆的路外停车场，完工后全面废除路内停车场［12］。

美国和日本的停车制度体系的构成如表2所示。

表2　美国、日本的停车制度体系

2.中国的全国性停车制度

中国与停车有关的全国性法规有：

①1988年《停车场建设和管理暂行规定》、《城市停车场（库）规划建设管理规定》、《停车场规划设计规则（试行）》：规定停车场建设和标准。

②1 9 9 3年《城市居住区规划设计规范》，于2002年修订，是首个强制性停车规划国家标准。在1993年之前建设的房屋没有配建停车设施。

③2000年《机动车停放服务收费管理办法》：“机动车停放服务收费实行市场调节价、政府指导价、政府定价3种定价形式。”

④2004年《汽车产业发展政策》：重申停车价格由政府控制；并首次原则性提出鼓励个人、集体、外资投资建设停车设施。

⑤2009年，《城市道路路内停车泊位设置规范》。

⑥2010年，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》：“鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式投资建设公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施等项目”。

中国的停车制度原则性强，操作性差；时滞长；法规不健全，未成体系，且集中于规划环节，缺少主导性法规，缺少顶层设计，凸显政府的不重视、不作为。这导致了停车场规划、建设、经营等全局性问题的无法可依，也是停车管理体制不顺、部门责任不清晰的原因之一。

六、国内外鼓励停车设施民营化的优惠政策比较

停车设施民营化主要有两个方面：供给和运营；具体反映在两个环节上：供给方式和定价方式。在供给方式上，成功国家或城市普遍推出优惠政策以鼓励民间资本进入；在定价方式上，普遍由市场定价，以保证民间资本获利。

而中国，在供给方面，各城市的优惠政策“不完全”，在运营方面，管制没有实质放松。中国缺少的是民间资本的获利机制，这也是路外停车场供给不足的根源。

1.美国、日本停车设施民营化的优惠政策

（1）日本的优惠政策。日本以土地私有制和市场经济为特色，土地私有率甚至高于美国。1998年新国土规划法开始强调自下而上的规划。1970年《关于建设停车场的基本政策的提案》提出停车场建设主体是民间机构，政府参与规划。随后不断完善停车场建设的优惠政策以引导民间资本。具体的优惠政策见表4。

表4　日本公共停车设施民营化的优惠政策［13-15］

在需求上，“购车者自备车位”制度形成对路外停车场的需求，强调了车位是车辆的互补品的特性，促使车辆向路外停车场集中。

在获利机制上，土地、税收、贷款、补助政策旨在降低成本，尤其是贷款政策为建设者提供多种渠道取得低息或无息的长期贷款，而不限于银行，这不仅有助于成本降低，而且保障投资的可持续性，向民间资本传递政府决心；其次，在收费制度上，政府不干涉民营路外停车场的收费，即允许市场定价，使民营化最终成为可能。

政策创造了需求，政策创造了利润，政策又保障了可持续性，于是民间资本大举介入，路外停车场的增多促成了日本停车产业的独立。随着路外停车场的增多，政府不断减少路内停车位：1960年日本有6576个路内车位，1976年下降到1333个［32］，道路畅通了，交通拥堵就缓解了，而且保障了路外停车场的利润。

（2）美国的优惠政策。美国也以土地私有制和市场经济为特色，每块土地都有产权证并有偿转让，土地规划自下而上。以20世纪70年代为界，美国的停车政策划分为之前（1920～1960年）的以“满足机动车停车需求”为指导思想的阶段——以路外停车最小配建标准、停车免费为特点，和之后的以“控制停车需求”为指导思想的阶段——以限制、收费为特点。

美国与日本、中国相去较远，所以其民营化机制也会不同，可参看表5。

表5　美国停车设施民营化的优惠政策［3， 14-15］

美国最大的特色是灵活的市场化措施。

因为美国强调停车场的公共属性，所以除了建设者自筹资金之外，地方政府也负责筹措资金。地方政府多采用发行地方债券作为融资手段，以其信用为担保在民间资金市场上为停车场建设筹资。美国的地方债券（市政债券）市场相当成熟，产品丰富多样，任何一种未来收入都可以被设计成债券，如退税收入债券（Refunding Revenue Bonds）。其中州、地方政府发行的中长期债券包括普通债券和收益债券，前者为公共项目筹资，项目“公共性”强，使用者付费难以补偿成本；后者为停车场等项目筹资，项目“公共性”弱，消费者易于识别，使用者付费可以补偿成本，停车收费和税收均可以作为债券的担保［16］。

除发行地方债之外，美国的市场化措施还有：①“受益征税区”（Benefit Assessment District），是一种地方政府的特种税，是地方政府的一种融资工具，针对特定的不动产区域征税，因为该区域得益于某个公共设施或其影响（外部性），导致该区域的不动产因此升值、企业因此受益；税款用于该区域的公共设施的建设、维护和运转。具体到停车场，则是指在停车场服务范围内的企业和不动产所有者，按统一费率或按受益程度的大小，缴纳税款，目的是保障停车状况的改善。该税种的经济依据是公共设施如停车场的正外部性［17］。②“工作地停车税”（workplace parking levy或WPL），是指对提供工作地停车位超过一定数量的企业，按停车位数目征税，允许税收转嫁，目的是缓解交通拥堵；征收停车税的成本比收取拥堵费的成本低。税款用于缓解拥堵的公共交通建设如增加有轨电车。该税种的经济依据是工作地停车位引致的交通拥堵等负外部性［18］。③停车场代建费（In-lieu parking fees），如果开发商达不到最小停车位配建标准，那么可以支付一定费用给当地政府作为公共停车设施建设基金。既使开发商的建设成本降低，又可以整合零散的停车位，有利于改善城市规划［19］。④路内停车计时收费：随着路内停车时间延长，收费增加，即只允许临时停车或残障人士停车，目的是保持道路畅通。美国禁止路内停车比日本要早，1928年芝加哥中心区禁止路内停车，是美国第一个取消路内停车的城市。禁止路内停车主要考虑的是道路的公共属性［20］。⑤“停车受益区”（Parking Benefit District 或PBD），是指居民或商户获准划定区域，面积可以超过停车咪表区域，在该区域内，允许用一部分停车咪表收入改善街道和人行道，鼓励驾车者考虑其他出行方式，促进徒步、自行车和公交出行，而无需地方财政过多支出；即该区域受益于停车咪表付费者［21］。⑥停车场基金（parking fund）：资金来源于各种停车活动，包括停车执法，用于城市路内和路外停车场的运转融资［22］。

控制停车需求的市场化措施有：①免费乘车证（free bus passes），是“雇主付费的公交激励”（employer-paid transit incentives）的一种方法，是雇主提供给雇员的免费乘坐公交车的证明，是一种福利，目的是减少停车需求［23］。②停车折现方案（Cash-Out programs）：过去雇主常常为雇员提供免费停车位作为福利，不考虑雇员的其他选择；而“停车折现方案”中的雇主提供给雇员多种选择：免费停车位、免税公交补贴（如免费乘车证）、现金，如果雇员选择后的成本比雇主提供停车位的成本低，那么将有利于雇主［24］。③取消或减少最小停车位配建标准。美国经过几十年的实践，认识到最小配建标准使土地利用分散，机动车依赖加强，停车需求增长；于是逐步抛弃该标准［3］。

2.中国台湾鼓励停车设施民营化的优惠政策

台湾也以土地私有为主，“农地农有，市地市有，富源地国有”。

台湾效仿日本，成为中国唯一停车法规比较完备的地区。其鼓励民营化的政策有：1984年《奖励民间投资兴建停车场办法》、《奖励民间参与交通建设条例》，1991年《停车场法》，1993 年《改善停车问题方案》，1994 年《台北市公有收费停车场管理办法》，2000年《奖励民间投资兴建停车场办法（修正）》。主导思想是以“购车者自备停车位”与“卖车者提供停车位”相结合；以“扩大供给为主，抑止需求为辅”为阶段性策略；以“路外停车为主，路边停车为辅”；以“政府为先、民间为主”进行停车场的建设；并成立“停车场作业基金”；在所有法规中，运用最有利于投资人的法规［14］。

如表6所示，在资金来源上，无论日本、美国，还是我国台湾，都可见政府的身影；其中日本和我国台湾有专门的贷款制度。在收费制度上，日本、美国以及我国台湾是相同的：民营停车场市场定价。我国台湾的“停车场作业基金”与美国的“停车场基金”在资金来源和用途上近似。

表6　台湾公共停车设施建设民营化的优惠政策［13， 14， 27］

接表6

3.中国大陆大中城市鼓励停车设施民营化的优惠政策

目前，中国深陷停车困局的城市不断增加，在全国性法规缺位的情况下，这些城市相继推出地方性法规。本文逐项进行比较分析。

（1）适用优惠政策的停车设施类型。如表7所示，优惠政策适用的停车场不是所有的路外停车场，大多数城市有地点限制，个别城市有规模限制；而北京则是城区居住区的机动车停车设施，可是北京的优惠政策很有限。中国路外停车场占比很小，如上海约1%，北京约20%，而日本35%［25-26］；能享受到优惠政策的停车场更少，所以政策效果不会很明显。所以，中国需要大力兴建路外停车场。

（2）停车设施民营化的获利机制——贷款政策和收费政策。政策的主要任务就是鼓励民营化，包括为民营化建立获利机制。

如表8所示，杭州和郑州在鼓励民营化方面起步较早，政策较多较全，但其贷款政策不具操作性。而其他城市尚无贷款优惠政策。

表7　适用优惠政策的停车场类型［28］

在贷款政策上，美国虽没有特殊安排，但是美国地方政府也负责筹资，加之资本市场成熟稳定，融资渠道多样；日本的贷款政策保障长期低息或无息的贷款，规定融资渠道有银行、债券、基金、股市等；台湾也强调政府协助获取银行贷款，早期甚至规定贷款机构和贷款比例；总之，在成功的国家或地区，贷款环节中都可见政府的身影。而在中国的贷款制度中不见扶持之手，中国的资本市场发育不良，资金来源渠道少，而这种状况不是短期能够改变的，如果不规定银行贷款向停车场倾斜，那么民间资本就只能是孤掌难鸣了。

表8　贷款政策和收费政策［28］

在收费政策上，美国、日本以及我国台湾都主要由市场定价。而中国的收费政策中却可见政府的身影，尤其是北京，定价模式复杂，定价方式还与停车时长有关。其实，价格属于市场范畴，不属于管理范畴，而政府定价的后果必是市场失灵、企业亏损。加之政策时滞太长，如北京2006颁布《北京市居住区机动车停放收费管理办法》征求意见稿，迄今仍未见正式法规，无法适应瞬息万变的市场。

另外，中国的路外停车场占比太小，即使全部路外停车场都实行市场调节价，但是在低廉的政府定价和大量的路内停车场面前，又能有多大的影响呢？政府低价是不公平的，路内停车也是不公平的，是对社会资源效用递减的使用，是对有车者的福利，对无车者利益的剥夺。

所以，政府一定要退出定价领域。而市场定价必须同步，不能有区域差别，否则难见效果；并随着路外停车场的增多，逐步取消路内停车，或路内停车计时收费以取消路内长期停车。

（3）土地政策。中国大中城市，土地价值奇高，土地成本占建设成本的大头，但不能因此把停车设施定性为公共物品，也不能因此要求政府划拨土地。路外停车场（即一般理解的公共停车场），是准公共物品，应该由市场或共享团体供给；其供给困境的根源在于缺乏获利机制——政府一定要从定价领域退出。获利机制建立起来了，政府就无需划拨土地，无需承建路外停车场。

另外，中国大中城市土地资源稀缺，所以未来的发展趋势应该是地上立体机械停车场、地下立体机械停车场，这种趋势政府应该预见到，并在土地政策中给予肯定和扶持，例如，对地下立体机械停车场，免缴土地出让金，并给予产权。各城市鼓励路外停车场建设民营化的土地政策如表9所示。

表9　鼓励路外停车场建设民营化的土地政策［28］

（4）产权及经营期限。美国、日本以及我国台湾都是以土地私有制为主，尤其是美国土地产权明晰，市场运作，所以不存在明显的产权问题。而中国大陆的土地是公有制，产权主体是政府和集体，政府对划拨土地有再分配权，对集体土地有征用权，产权不明确。所以有关停车场产权的纠纷十分普遍，集中在居住区停车场上，尤其是地下停车场，这与中国土地制度和《物权法》、《规划法》等法规不健全或冲突有关。在此情况下，可以尝试产权与经营权分离，因为当务之急是缓解停车矛盾，具体做法：首先成立“路外停车场基金”，然后，在所有权是集体的停车场中，把现有的产权不清或政府产权停车场的经营权拍卖，规定经营期限和市场定价方式，收入纳入“路外停车场基金”，用于路外停车场的建设、维护与奖补，这样有利于路外停车场的壮大和停车产业的发展（路外停车场是停车产业的主体）。兰州自2012～2014年已四次以“招拍挂”方式出让政府投资建设的机动车路外停车场和道路等公共设施的机动车临时停车场的经营权，经营期限3年，收入用于机动车路外停车场的建设和维护［29］；但是，经营人必须遵守价格部门的定价——这是不合理的。

另外，地下立体机械停车场的产权应该归投资者，以鼓励其对空间的集约利用。

政府确定经营期限要进行调查论证，既要从政府的角度出发，考虑社会资源成本和效益的平衡，避免“无车者补贴有车者”的不公平和纳税人资源的效益递减；又要从企业的角度，考虑民营资本的逐利性；还要展望未来，开发民生工程，扶持停车产业。北京和兰州没有这方面的规定。各城市鼓励路外停车场建设民营化的产权及经营期限如表10所示。

表10　鼓励路外停车场建设民营化的产权及经营期限［28］

（5）奖补资金来源。杭州和郑州均提出了建立“路外停车场基金”。个别城市没有规定奖补资金来源，如果没有资金来源，那么相关优惠政策就形同虚设，不具操作性。

需要注意的是土地资源的公平使用和纳税人资源的效益不递减，因为路外停车场服务的对象毕竟是特定群体，而不是社会公众，所以，政府划拨用地是不必须的，财政资金也需慎用。路外停车场奖补资金应该来自与路外停车场及停车活动，比如购车时缴纳的路外停车场建设费，对路内停车场外部性的税收，对部分停车场经营权的出让收入等，可以参考日本“停车场作业基金”的来源。各城市鼓励停车场建设民营化政策的奖补资金来源如表11所示。

表11　鼓励停车场建设民营化政策的奖补资金来源［28］

（6）鼓励民营化的其他优惠政策。表12列举了其他方面的优惠政策。

“商业配套”政策，主要是针对路外停车场经营普遍收不抵支的现状制定的，几乎都有规模要求，郑州和兰州则是针对地下停车场。停车场占用空间资源，所以它具有整合其他业务的基础，如汽车美容、加油等服务，而整合决策应该取决于企业而非政策。

“税收制度”以杭州力度最大。中国的税收工具对外部性的调节较少。路外停车场具有明显正外部性，应该对其减税或补贴；路内停车场具有明显负外部性，应该对其征税，税收收入用于补助路外停车场。

“其他保障制度”中规定路外停车场周围取消道路停车位，一是可以保障路外停车场的收入，二是可以还原道路通行本意、避免交通拥堵，最主要的是有助于扶持停车产业。取消路内停车应该成为新常态，而不限于某一路外停车场的周围。

（7）政策的审批环节。武汉和北京力图简化繁琐的审批环节并尝试备案制。北京规定：居住区新建停车场一律实行备案制，不用办理规划、用地等审批手续，先把停车场建起来以解决停车问题。

表12　中国城市鼓励路外停车场建设民营化的优惠政策［28］

七、借鉴意义

本文认为：在管理机构设置和制度体系建立上，应该向日本学习；在市场化措施上，应该向美国学习；另外，成立“路外停车场发展基金”。

1.政策名称应从仅强调“供给”变为“供给与运营”并重

政策的首要任务是建立起民营化的获利机制，不应仅提出停车设施供给方面的鼓励政策，也应同时强调其运营方面，尤其是市场化定价。

目前中国各地的鼓励政策的名称大多是“鼓励……投资建设停车场”，名称本身就忽视了运营环节。政府要利用民间资本，就必须满足它的逐利性。所以政策名称应改为：“鼓励停车场民营化”或“鼓励社会力量建设、运营停车场”。

2.精简管理机构，管理与监督分开

精简管理机构，以北京为例，仅由北京市交通委员会和北京市公安局公安交通管理局组成。

北京停车权力分散和权责不清，所以当务之急是权力集中和管理权、决策权、监督权明晰。

权力分割应以“便于监督、提高效率、减少寻租”为准绳。如果是连续性因果行为，在其间传递信息会使交易成本显著增加，比如时间成本、协调成本、空间成本，就不应分割或减少分割。否则，不仅浪费资源，而且延长政策时滞，使反馈客体模糊，为寻租创造机会。

如果北京单设停车管理机构，管理模式最简单，因果行为的交易成本最小，但需要考虑增设机构的成本，所以简单易行的方法是精简管理层。

3.仿效日本建立停车制度体系

3.1建立完备的停车制度体系

发达国家都有全国性的、独立的停车法律体系，我国台湾也是这样。根据亚洲开发行2010《亚洲城市停车政策》的报告，这些法律体系分为三类——传统停车政策体系（满足停车需求，最小停车配建标准）、停车管理政策体系（限制停车供给，管理停车供求）、市场化停车政策体系（以美国唐纳德·舒普为代表）；市场化体系适合亚洲大多数城市，日本就是市场化体系：购车者自备车位，广泛市场化定价，限制路内停车。中国应该在学习美国仔细调查研究论证的基础上，仿效日本建立“可操作”的市场化制度体系［30］。

（1）出台全国性的主导法规，比如《停车场管理条例及实施细则》。

条例中纳入如下思想：明确停车场属性的地域性和准私人/公共物品的经济属性；政府不是其供给主体，鼓励多元投资建设，确定市场化供给和运营模式，尤其强调市场定价和有利于投资者的法规优先；取消路内长期停车；明确停车产业化方向及路外停车场是停车产业的主体；精简管理机构，明晰权责，实行问责制。

实施细则中规定：购车时须缴“路外停车场建设费”，路内停车时须缴“路内停车税”，以体现公平。

（2）出台《鼓励路外停车场民营化办法》：①实行路外停车场备案制以简化审批手续；②明确路外停车场主要以有偿方式取得土地；③明确立体机械停车场在土地取得方式、税收、奖补、产权和经营期限上优于一般路外停车场，尤其是地下立体机械停车场可以考虑大幅减免土地出让金和给予产权等优惠；④成立“路外停车场发展基金”，其资金来源于路内与路外停车活动，主要用于路外停车场发展；⑤明确银行和“路外停车场发展基金”向建设者提供长期低息贷款，积极推动债券融资和停车场公司上市；⑥明确税收、奖补措施的扶持力度；⑦明确路外停车场一律市场定价；⑧对产权模糊的停车场，暂时产权与经营权分离；⑨鼓励运用市场化措施进行微调。

（3）出台《促进停车产业化规定》：①明确停车产业化方向及路径（年度指标）；②明确“购车者自备车位”；③明确停车场的获利机制；④明确采取市场化措施调节停车场格局：促进路外停车场建设，遏制私有停车场并慎用最小停车位配建标准，减少直至取消路内停车场；⑤明确停车业从房产物业中剥离，以加速停车业独立。

杭州从2004年首先开始鼓励社会力量投资路外停车场建设，历经十年，政策逐步细化、具体化，向着市场化、民营化、产业化不断靠近。2014年杭州出台《鼓励和推进杭州市区路外停车场产业化发展的实施办法》，是中国首部关于停车产业的立法。

3.2“购车者自备车位”要成为一种制度

台湾仿效日本的“购车者自备车位”政策，推出“购车者自备停车位与卖车者提供停车位”相结合的政策，效果卓著。日本和我国台湾，无论政策的初衷如何，都从法律上保障了对路外停车场的需求，而随后对路外停车场建设民营化的优惠政策刺激了路外停车场数目的增长，客观上促进了停车产业的发展。

1998年北京曾推出过“停车泊位证明”政策，目的是规范“增量”车辆的自有停车位，逐步实现“一车一位”，树立“购车有位、停车入位，有偿使用车位”的观念，但因配套法规、后续政策不健全，停车场不申报备案、制造假房产证明、不在租用的停车位停放车辆等问题相继出现，于2004年取消［31］。虽然政策失败，但方向是正确的，现在有了经验和教训，只要注意后续政策的及时性，加大对违法行为的打击力度，北京“停车位证明”在完善后还可以再次推出。

4.仿效美国的市场化措施

美国与中国相去较远——美国的土地私有，规划自下而上，中国土地公有，规划自上而下；而且，美国地广人稀，中国尤其是大中城市土地稀缺人口集中。

但美国的灵活多样的市场化措施值得中国借鉴。比如“受益征税区”、“工作地停车税”、停车场代建费、路内停车计时收费、“停车受益区”；控制停车需求的措施有“雇主付费的公交激励”如免费乘车证、停车折现方案、取消或减少最小停车位配建标准。近年唐纳德·舒普提出了“路内停车按市场出清价收费”；“路内停车收入用于社区改善”；“减少或取消路外停车配建标准”等以建立市场化政策体系为目标的市场化措施。

中国可以仿效上述措施，或稍加变动后应用于实际，如“受益征税区”、“停车场代建费”、“路内停车计时收费”，就可以直接用于中国；由于美国与中国的停车业发展阶段不同，所以，“停车受益区”可以随着咪表的推广应用于停车矛盾不是很突出的城市，并配合“路内停车计时收费”；而“工作地停车税”应该随着路外停车场数量增多而逐步采纳。也可以根据中国的特点采取适合国情的市场化措施，如产权与经营权分离后的经营权拍卖。

5.成立“路外停车场发展基金”，引导停车产业走向成熟独立

目前中国大中城市停车位缺口约50%左右，“停车溢出”导致的交通拥堵随处可见，所以增加停车场数量迫在眉睫。那么增加哪种停车场供给更能解决问题呢？——路外停车场。因为路外停车场在解决“停车溢出”、拥堵等问题上，效率是最高的，日本东京目前的停车场比例：配建停车场占60%，路内停车场5%，路外停车场35% ；另外，“路外停车场”与“配建停车场”在土地利用上是矛盾的，前者趋于集中，后者趋于分散，而中国大中城市应以“集中”为趋势；同时遏制并减少路内停车需求，因为路内停车场不仅浪费时空资源，而且妨碍交通。

路外停车场应是停车产业的主体。政策应有目的地培育“路外停车需求”，尽快推出如日本的“购车者自备车位”或台湾的“购车者自备停车位与卖车者提供停车位”政策；尽快修改“贷款制度”和“收费制度”，保障路外停车场的供给和运营；尽快成立“路外停车场发展基金”，资金来源于“路外停车场建设费”，“路内停车税”，“停车场经营权的出让收入”等，用于路外停车场的建设与运营。

从美国、日本的经验看，“管理成本低、现金流稳定”是成熟停车产业的两大特点，也是中国停车产业的未来。

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李雪梅，北京交通大学经济管理学院，教授，博士生导师。

许红，北京交通大学经济管理学院应用经济学产业经济学，博士研究生。

E-mail： 13113095@bjtu.edu.cn

Comparing Domestic Policies with Foreign Ones about Encouraging Privatization of Parking Facilities Construction

Xuemei Li1， Hong Xu2
（ 1.Capital University of Economics and Business， Beijing， 100070， China；2.Henan School of water resonrces and hydropower， Henan， Zhoukou， 466001， China）

Abstract:China encourages privatization of parking-facilities construction and tries PPP mode， which contributes to not only settling static traffic problems andsaving financial capital， but also parkingindustry independence and mature.Most industries can't do without policies support and appropriate policies imply governments' foresight and determination.This paper will compare domestic policies with foreign ones about privatization， learning from successful countries' experience in solving the parking problem and promoting the development of parking industry， China should positively study Japanese system and America market-oriented measures to find entries to improve our parking facilities privatization policies， at the same time， emphasizing the market of supply and operation synchronizes in order to establish profit mechanism and promote parking industrialization.

Key words:Japanese parking policy； American parking policy； Chinese parking policy encouraging privatization of public parking construction； Parking industrialization

中图分类号：F572.88

文献标识码：A

文章编号：2095-7866 （2016） 03-298-21

DOI:工业经济论坛 URL: http//www.iereview.com.cn10.11970/j.issn.2095-7866.2016.03.008

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