PPP模式在水利基础设施建设中的应用研究

陈怡

摘 要 水利基础设施能够在一定程度上形成固定资产和生产能力，为国民经济的建设提供必要的基础条件。对水利基础设施的投资能够有效地促进农业、工业和第三产业的发展，从而促进国民经济的发展，同时还能够实现资源的优化配置，协调国民经济，促进其可持续发展。虽然政府近年来不断在加大对水利基础设施的投资，但政府的投入仍然不能满足建设所需。因此，必须引用新的融资模式——PPP模式，引入民间资本来满足所需。本文以丽水市丽阳水系综合整治工程建设为例，分析PPP模式在水利基础设施中的可行性和合理性，研究其存在的问题，并提出相应的建议。

关键词 PPP模式 水利基础设施 政府 民营资本

一、引言

水利基础设施的数量和质量对国民经济的发展起着十分重要的作用，且由于水利基础设施是准公共产品，具有很强的公共产品的特征及正外部效应，不仅有利于当地经济的发展，其上下游皆可受益。因此，各级政府应充分发挥主导作用，积极发展水利基础设施。随着工业化、城镇化的深入发展，全球气候影响加大，我国水利面临的形式更加严峻。而目前水利基础设施在供给上落后，不能满足现实需求，总投资量不能满足人民生活的需要，且若仅依靠公共财政的支持和政府的投入，会使投资渠道单一，政府投资远远不能满足其需求，因此必须拓宽资金来源渠道。

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即公共部门与私人企业合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。其实质上是对政府传统投资模式的变革和创新，通过政府职能转变和机制创新，充分发挥政府部门和私人部门各自的优势和不足，使公共服务的质量得到提高。[1]

将PPP模式引入农村水利基础设施建筑的优势：首先，可以减轻财政负担；其次，可以提高水利基础设施的质量；另外，为项目建设提供可靠的资金保障，降低了双方项目建设风险和经验风险。本文根据这一现状，以丽水市丽阳水系综合整治工程建设为例，提出运用PPP模式的方式来筹集资金，在政府投资的基础上积极引入民营资本，探索融资模式的创新。

二、PPP模式在丽阳溪水系综合整治工程项目的应用

（一）工程介绍

1.项目工程。丽阳溪水系综合整治工程整治河道总长8.93km（如表1所示），建设翻板闸3座；景观叠水堰坝16座，以及河道两岸的绿化约16万㎡。

2.工程投资。工程总投资79237.83万元，其中工程部分投资39033.36万元，专项部分投资40204.47万元。社会资本持有项目公司90%股权，市政府指定机构持有项目公司10%股权，合资双方均以现金出资。

3.工期。本工程施工总工期安排78个月，分近期、远期两个阶段实施。近期：从第1年7月初开始施工准备，至第4年12月底完成，共42个月。远期：从第5年1月初至第7年12月底完成，共36个月。

（二）项目经营状况

根据本工程建设期和生产期的效益、费用流程计算国民经济评价指标，衡量项目的经济合理性，国民经济评价效益费用流量表（表3）所示。经计算经济内部收益率为11.95%，大于社会折现率（8%），经济净现值为19526万元，大于零，经济效益费用比为1.46，大于1.0。

（三）政府在项目中的主要作用

1.项目发起阶段。在发起阶段，政府主要是组织完成PPP储备项目的立项、用地、环评审批/核准/备案，并编制审核项目（初步）实施方案和本行政区域内PPP项目年度和中期开发计划。

2.资本筹集阶段。在资本筹集阶段，政府主要负责组织资格预审，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。决定采购方式并依法选择社会资本，参与合同谈判，并将采购涉及的财政支出依法列入预算（含财政中期规划），并报同级人大审批。

3.项目建设阶段。在项目建设阶段，政府主要依约履行采购义务，同时对项目实施进行监管、考核、披露。政府根据行政职权对项目实施进行行政管理。可进行的行政管理如价格管理、审计管理等。

4.项目经营阶段。在项目经营阶段，政府主要负责对项目的经营及维护，使该项目能持续产生效益。

三、PPP模式在丽阳溪水系综合整治工程中存在的问题

（一）缺少相关的法律法规

现阶段，在PPP模式方面，国内还未构建完善的法律法规体系，国家所颁布的法律法规主要集中于BOT融资项目，而在PPP项目的具体问题上，如政府扶持力度、风险管理、特许授予权形式等问题没有规定制约，缺乏与PPP模式有关的明确规定。[2]同时，现行的法律法规的个别条款不支持政府为PPP项目融资提供的一些扶持措施，如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。

（二）政府职能不清，引导力度不强

水利设施建设的PPP模式，要求政府从以往公共服务的直接生产者转变为间接提供者。政府的主要角色应是基础设施项目的规划者、标准制定者和服务质量的监管者，起支持、引导作用。然而，现实情况是政府不同程度地存在着越位、缺位现象，职能不清。地方政府的越位表现在过多地干预基础设施项目的日常管理和重大决策，使得私人部门难以按市场规律运作。

（三）水利项目建设周期长，资金风险大

丽阳溪水系综合治理施工总工期安排78个月，项目服务期限暂定为15年，资金回收风险大，且回收周期长。若仅仅依靠政府出资，容易引起地方财政危机，同时合作企业需计划好最近大约6.5年的公司未来计划，但凡其中一个环节出现问题，导致资金无法收回，都会使公司出现严重的资金短缺现象，最后可能导致破产。

四、PPP模式的国内外借鉴

（一）国外PPP模式使用状况

国外对PPP模式的研究只表现在理论和应用实践两个方面。20世纪80年代，英国率先提出公司伙伴的概念，并向公众提出公共服务模式，认为PPP模式是一种超过一个部门的利益联盟策略行动，[3]在公司部门中许多私营实体参与为基础设施提供支持。[4]

例如，澳大利亚阿德莱德水务项目就创造了良好的社会效应。

案例背景：项目于1994年11月开始资格审核，1995年10月联合水务公司中标。联合水务公司（社会资本方）接手并负责管理、运营和维护南澳大利亚阿德莱德地区的既有供水及污水处理厂、水网和污水管网。

项目管理：资产管理计划由联合水务与南澳大利亚是水务公司协商制定，包含1年期、5年期和25年期，由南澳大利亚水务公司验证计划的可行性并对其进行调整。

项目成果：第一，不仅在合同履行方面出色，指标完成率超过90%，而且该项目的成果也促使联合污水公司将业务扩展到维多利亚州和新西兰等地。第二，该项目通过PPP模式为南澳大利亚水务公司节省了约2亿美金的成本，另由于采用工程采购与建设管理方法进行工程建设，为国家节省了近4300万美元的资金。

（二）国内PPP模式使用状况

我国PPP模式虽然引入得比较晚，但也已经开始在探索中发展，如北京地铁四号线项目采取的就是PPP项目融资模式。PPP模式在国内的实践应用项目很多，如污水处理、城市垃圾处理、廉租房建设、农村环境处理等。

例如，重庆市凤升水库位于彭水县，在政府财力有限，无法使用政府购买服务或政府补助、补贴的情况下，采取以捆绑商住用地土地的方式吸引社会资本参与准经营性的凤升水库的建设。凤升水库属准经营性项目，通过招标选择社会资本来共同推进凤升水库建设，即彭水县政府通过授予社会资本水库运营特许经营权并附加配置彭水新城土地资源项目，平衡社会资本投资成本及合理收益。

五、PPP模式丽阳溪水系综合整治工程中的对策

（一）加快制定PPP运行模式的法规建设

现行的PPP法律法规是不健全的。PPP毕竟一个新兴模式，在市场化经济运行的大环境下，PPP模式存在的法律缺陷成为政府与企业之间矛盾的冲突点。建立清晰的法律、法规制度，充分尊重法律的尊严，做到有法必依，而不是朝令夕改，是在中国推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。[5]

（二）明确政府职能，加强引导力度

明确政府的主要角色应是基础设施项目的规划者、标准制定者和服务质量的监管者，起支持、引导作用。政府要关注的是项目本身而不是项目公司的内部管理。同时可以开展一些关于PPP模式的培训，让政府相关人员学习关于PPP的法律法规、项目的操作流程等，加强政府部门的监督和引导力度。

（三）做好水利基础设施的前期规划和储备工作，应对水利设施建设周期长的资金风险

政府与企业合作，运用市场机制，需要制定可行性的运作计划，注意市场风险。当成本快速增加、项目现金流无法满足项目的正常运行及投资人的合理受益，需要通过提价的方式提高受益时，政府部门可以简化审批、听证等程序，加快文件在审批过程中的传输，以此节约时间，使收费调整按时完成。

（作者单位为浙江财经大学东方学院财税分院13财政一班）

参考文献

[1] 项英辉，刘全芝.浅析PPP模式在沈阳市农村水利设施建设中的应用[C].沈阳科学学术年会.

[2] 黄凤岗.论PPP模式在水利基础设施项目建设中的应用[J].商业会计.

[3] Michae，Spackman . Publie-private partnership：lessons form the British approach[J] . Economie System，2002：283-284.

[4] Darrin Grimsey，Mervyn K.Lewis . Evaluating the risk of public private partnership for infrastructure Project[J]. International Journal of Project Management，2002，20（2）：107-108.

[5] PPP模式在我国水利水务建设中应注意的问题[Z].

[6] 海外PPP运作模式分析[Z].