政府与普通高中多样化发展的三种关系

孙玉丽 杨建超

摘 要：深入推进普通高中多样化发展，需要政府运用系统的思维建立一个三维关系的分析框架，从整体上思考政府与学校、教师、学生的关系，从而为制度安排提供思维工具。政府与普通高中多样化发展存在三种密切关系：政府与各普通高中的权责关系（政府与公办高中、民办高中、外资高中的权责）、政府监督调节下各普通高中之间的共存关系（竞争与合作）、政府与教师和学生之间的发展关系（教师发展诉求与学生发展诉求）。政府应依据自主与统筹相结合、兼顾均等与差异、坚持发展的可持续性原则，构架普通高中多样化发展的“一体两翼”：以完善政校关系制度为核心，以健全政教关系、政生关系制度为辅助。其实现路径是，转变政府职能，激发学校活力，构筑发展规则，促进师生发展。

关键词：普通高中；多样化发展；政府角色

中图分类号：G40-058 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2016）02-0081-06

一、普通高中多样化发展的初步实践：N市的成效与问题

穆勒的《论自由》十分推崇洪堡的思想——“人类最为丰富的多样性发展，有着绝对而根本的重要性” [1 ]。高中生的多样化个性发展是人类“丰富的多样性发展”的一个特殊阶段和类型，它客观要求高中教育供给多样化，“个性差别有异、思想言论与行为方式参差多元的重要，无不暗示着教育的多元也有着同样不言而喻的重要性” [2 ]。当前多样化发展已成为我国普通高中教育的新取向，其核心在于强调学校内部适应学生多样、个性发展需求的差异，使每个学生都能在校园找到属于自己的成长之路，由此而带来学校与学校之间的特色差异、类型差异。区域内普通高中类型的多样化主要是因不同学校适应学生的个性与自由选择而生成的，同时也有一定程度的外部设计。不管是生成还是设计，政府都承担着不可缺少的职责。

N市政府近年来以“方向引导、以点带面、分步发展”的方式，通过“三层六部”（高层以科学思想为统领；中层以课程改革为核心，以项目试点为突破，以制度创新为辅助，以多元政策为补充；底层以评价激励为保障）推进普通高中多样化发展，取得了一定成果：基本上形成了每校一套必修课，校校都有选修课的局面，正在推进“必修课程校本化和选修课程精品化”；学校类型初步形成，有学术型高中、学科特色高中、普职融通高中和国际教育高中四类；特色项目逐步开展，推行了“1234”项目（即10个拔尖创新后备人才早期培养基地，20个省内外有影响力的特色学校，30个特色学科基地，40个特色创新项目）。存在的问题也比较明显，首先是素质教育与应试教育的冲突，反映出教育观念的问题。虽然许多学校在试图特色化发展，但教育重点依然围绕高考强化应试教育，学生的个性需求与发展淹没在题海、升学竞争和学校排名里，素质教育表里不一。原因固然复杂，但政府难辞其咎。其次是多样化发展与同质化发展的冲突，反映出发展方式的问题。受应试教育影响，同质化现象依然比较严重，部分学校发展特色不够明显，或者只开展了特色项目，还没有形成适应学生个性差异的特色学校。政府虽提供了一些政策和资源，但责任缺位或过度干预导致事倍功半。最后是单独政策推动与系统政策推动之间的冲突，属于政策思维的问题。政府在学校类型、特色项目、师资发展等领域里出台了不少引导、支持政策，但是政策之间缺乏系统联动，难以形成合力，影响了多样化发展的推进和效果。因此，要想深入有效地推进普通高中的多样化发展，政府不仅要继续转变教育观念，调整不合适的政策措施，更需要以系统的思维，从整体上思考政府与普通高中多样化发展中各相关利益主体——学校、教师、学生之间的关系，以形成政策联动效应和可持续发展机制。

二、三种关系的实证分析：以N市为例

普通高中多样化发展中政府与学校、教师、学生之间存在着什么样的关系？本研究从政府的视角出发，分析探讨存在于普通高中多样化发展过程中的各种直接与间接、主要与次要的关系，构建一个较为系统的关系分析框架，从而为普通高中多样化发展中的政府角色提供思维工具和理论基础。我们认为，政府对社会的进步和自由发展承担着责任，正如弗里德曼所言“政府的必要性在于其是‘竞赛规则的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者” [3 ]，同时也如穆勒所倡导的“为捍卫个人自由而划定群己权界，限制政府以及社会权利，给个性拓展留下自由的空间，为社会保持其生命活力” [2 ]，政府作为公共利益的代表者有责任提供具有特色的、多样的、个性化的高中教育产品，运用受限的公权为高中生的人性多样丰富发展提供合适的制度安排，而这种制度安排应当以普通高中多样化发展中各相关利益主体积极而富有建设性的相互联系和相互作用为着眼点。康德在其《宇宙发展史概论》中说：“性质各不相同的许多事物，能够如此自行互相制约，以致于会产生一个美好而有秩序的整体。” [4 ]因此，整体大于部分之和，系统论的整体思维和马克思主义的辩证联系观，是我们思考该问题的理论基础。基于此，研究认为：首先，发展高中教育是政府不可推卸的职责，必须首先理顺政府与高中的关系，正确科学地发挥政府对普通高中多样化发展的引导与服务职能。其次，普通高中教育产品的提供者，已由公办学校扩展到民办学校和外资学校，我国高中教育市场将会形成公办、民办、外资“三分天下”的局面，协调与管理他们之间的关系，也是促进普通高中多样化发展必不可少的一环。再次，普通高中多样化发展还必须考虑到教师与学生的诉求。教师是实施多样化教育的主体力量，学生是高中多样化发展的根本目的。摆正政府、学校、教师、学生的位置，理清他们之间的关系是推动普通高中多样化发展的基础。由此，本研究认为政府与普通高中多样化发展的三种密切关系是：政府与各普通高中的权责关系（政府与公办高中、民办高中、外资高中的权责）、政府监督调节下各普通高中之间的共存关系（竞争与合作）、政府与教师和学生之间的发展关系（教师发展诉求与学生发展诉求）。详见图1：

运用上述分析框架，本研究对N市政府与普通高中多样化发展的三种关系进行了实证考察，分析如下：

1. N市普通高中多样化发展的权责关系

政校关系的调整，关键是明确权责的归属与划分。《全面深化改革若干重大问题的决定》提出要扩大学校办学自主权，最大程度减少政府对微观事务的管理。这意味着政府要收回“看得见的手”，学校将获得更大的自主权。因此，监督和保障学校的办学自主权，将成为新型政校关系调整的方向。

首先，“剪不断，理还乱”：公办高中的无奈。公办高中自诞生之日起就具有两面性：政治性和教育性。当二者相切合时，公办高中就会迸发出活力，当两者相违背时，公办高中就会陷入到自身的二律背反中，或沦为政府行政的工具，或为坚持教育真理付出代价。N公办高中与政府之间“血浓于水”的关系自然是“剪不断”的。而“理还乱”是因为政府“管了不该管的事、该管的事不管、管了的事没管好”。虽然在政策文本频繁出现“下放办学自主权”、“还权于校”，但大都没有落到实处。而且公办高中办学自主权的内涵是什么，都包括哪些内容，至今没有清楚的界定，这也增加了政校关系的模糊度，使得政府无法依法治教，学校更无法依法治校。要解决公办高中这种“剪不断，理还乱”的无奈，惟有通过颁布明确的实体性与程序性的法律法规，对公办高中与政府之间的权责关系进行合理划分。

其次，“镜中花，水中月”：民办高中的困境。N市民办教育发展迅速，有全国第一家国有民办改制高校——浙江万里学院；全国第一家产权整体改制公办高中——余姚四中；全国第一家独立法人中外合作高校——N诺丁汉大学等。为了促进民办教育的发展，N市政府出台了《N市民办学校教师管理试行办法》、《N市民办教育促进条例》，对民办学校的资金来源、教师待遇、税收优惠以及委托办学等方面予以明确规定。然而N市民办教育尤其是民办高中还是存在着“镜中花，水中月”的困境。首先，从总体上讲，N市的民办高中教育质量远不如公办高中，民办高中优质生源短缺，民办高中的生存空间受到一定挤压。其次，由于观念滞后，政府对民办高中忽视与放任，让其自生自灭，即便有了法规政策也大多流于形式。再次，在我国社会公办教育优于民办教育的思想由来已久，造成一些民众对民办高中缺乏认同感，更加重了民办高中发展的困难。为此，N市民办高中要想突破“镜中花，水中月”的困境，务必让政府“该管的事必须管，该负的责必须负”，从而获得实实在在的政府支持，帮助自身做大做强。

最后，“小荷才露尖尖角”：外资高中的雏形。目前，N市已有35个中外合作办学项目和机构，其中在普通高中开展中外合作办学项目（课程班）有7个：李惠利中学的中澳高中课程合作项目（VCE课程），北仑中学的中美高中课程教育项目（ACT课程），N外国语学校的中美高中课程教育项目（AP课程），效实中学的中美高中课程教育项目（IB课程），镇海中学的中英高中课程教育项目（A-LEVEL度课程），北仑区柴桥中学的中美高中课程教育项目，N华茂外国语学校的中加高中课程教育项目。这些课程班可以看做是举办外资高中前的试点阶段。N市政府在《N市普通高中多样化发展三年提升行动计划的通知》中提出开设国际教育高中，主要开展中外合作办学和国际课程教学。全国第一所中外合作高中——N肯特学校，已经获得筹备设立审批。在一定程度上可以说，引进优质国外教育品牌，举办外资高中将会是N普通高中教育发展的一个方向。然而，外资高中在N市普通高中教育市场中也仅仅是“小荷才露尖尖角”，要想茁壮成长，就必须建立健全相应的教育行政管理制度、学校举办制度、教育督导与评估制度、人事制度等，为举办外资高中创造良好的制度环境，并规范外资高中的办学行为，切实发挥外资高中的优势，以带动本地区普通高中的发展。

2. N市普通高中多样化发展的共存关系

“一花独放不是春”，由于公办高中被政府保护的特殊优势，某种意义上讲，多数高中墨守成规，缺乏改革创新的动力。为了促进普通高中多样化发展，创造“百花争艳春满园”的局面，必须引入市场机制，为民办高中与外资高中的生存与发展创造条件，形成“三足鼎立”的格局。通过相互的竞争与合作，带动整个普通高中教育的蓬勃发展。

首先，有待完善的校际竞争。既然处于同一阶段教育市场，供应相似的教育产品，那么公办高中、民办高中、外资高中三类高中之间，以及各类高中自身系统之间必然存在竞争关系，竞争不是某一方面的，而是全方位的竞争包括学校品牌文化、学生培养模式、教师成长机制等。多元竞争的主体已经出现，然而相应的竞争规则却没有完善。由于普通高中教育产品的供给涉及社会公平，仅仅依靠市场规律的调节可能会造成巨大的教育差距，因此政府必须尽快制定并健全教育市场的竞争规则，从而保护正当竞争，避免恶性竞争。

其次，迫不得已的校际合作。每所学校或多或少都有着优于其他学校的地方，由于优质资源的稀缺性，有时复制某些学校优势的成本是高昂的甚至是不可能的，因此，为了在竞争中赢得生存与发展，就必须开展合作。N市普通高中的校际合作主要存在于普通高中与高校和职校之间，而普通高中之间的合作较少。例如，普通高中与高校、职校之间的课程合作有N中学与浙江万里学院等高校协商开发课程、镇海中学与N大学科技学院设计艺术学院合作开发选修课程等。普通高中之间的合作在N市区仅有N市效实中学与慈湖中学组成的数字化教学合作班。此外，从各普通高中的校际合作实践可以看出，大多校际合作是由政府牵头或倡导下进行的，各普通高中被动性较多、主动性不高。为了调动各普通高中学校开展校际合作的积极性，N市教育局应该制定校际合作的法律规范，通过简化合作的程序、降低合作的成本，使普通高中之间的校际合作常态化，从而实现各普通高中学校的共赢。

3. N市普通高中多样化发展的发展关系

普通高中多样化发展有两大主体：教师与学生。关注教师的发展诉求能为普通高中多样化发展提供根本保证。关注学生的发展诉求既是普通高中多样化发展的目的也是制定普通高中多样化发展政策的前提。N市高中的两大主体发展深陷两大困境：

首先，短期效应明显，长效机制难寻。为了保障普通高中多样化发展，N市政府从2013年开始实施师资培养的“曙光工程”（覆盖3万余青年教师）与“卓越工程”（选拔培养500名左右青年骨干教师），提出人才引进的“百川计划”（重点引进和培养100名高层次人才）。N市意在通过“一计划、两工程”，打造一支金字塔形的优质教师团队。可以预见，这一系列的计划带来的影响将是巨大的。但在这三个计划之后，更需要建立一种教师培养的长效机制，通过长效机制有序激励青年教师成长为高层次人才。此外还应与普通高中教育多样化相结合，推动教师的特色化成长和发展。

其次，“中间大，两端小”，改革力量欠均衡。完整的学生需求应包括三个方面即人才的“入口—培养—出口”。“入口”是指不同才能的学生需要不同的考核选拔办法，“培养”是指不同才能的学生需要不同的成长计划，“出口”是不同才能的学生需要不同的自我实现方式。N市政府推行的普通高中教育改革主要集中于“人才培养”这一环节，在课程体系建设、学校类型设置、学生培养模式等方面进行了一定改革，但相对忽略了人才的“入口”与“出口”。以《N市普通高中多样化发展三年提升行动计划的通知》为例，对于人才的“入口”，只有一处提到“扩大特长生的招生计划和特色项目，完善特长生的考评办法及降分录取标准”。而“出口”则没有涉及。人才的“入口”是遴选出具有不同才能学生的关键，只有明确分辨出不同类型的人才，才能“量体裁衣”、“因材施教”，顺利地进入人才的培养阶段。人才的“出口”的改革也十分重要，高中教育结束后，学生能够学有所用，人才的培养才有意义。因此，人才的“入口—培养—出口”是彼此相连、缺一不可的。N市政府应加大对高中段学生“入口”与“出口”的教育改革，使学生需求的三方面能彼此适应、连成一体，更好地满足学生的教育需求。

三、政府推进普通高中多样化发展的框架与路径

1. 基本原则与框架设计

政府推进普通高中多样化发展应注意如下原则：首先，学校自主与政府统筹相结合。政府应该在下放学校办学自主权的同时，加强自身的统筹力度，通过教育资源的初次分配与再分配引导各普通高中走特色化、多样化道路，推动普通高中之间错位发展、有序竞争。其次，兼顾均等与差异。政府推动普通高中多样化发展，不可忽视教育公平。公平的核心问题是资源分配的合理性问题，合理性既在于受教育机会与权力的平等，更在于每个人获得的资源、权利与他的天赋、才能以及付出的对等，因此既要坚持教育均等又要保护个性差异 [5 ]。政府应遵循“持有正义”原则，为每一个学生提供适合的教育做好保障。最后，坚持发展的可持续性。政府对普通高中多样化发展进行政策引导，其实质是对现存的普通高中的利益格局进行重新划分与调整，减少“同一性”学校占有的资源，增加“多样性”学校的利益分配。政府在进行顶层设计时，要把短期调控与长效机制结合起来，坚持发展的可持续性，使各普通高中学校之间能形成一种多样化发展的生态系统，在这种生态系统中各普通高中能够实现多样化发展的自我维持、自我修复。

政府推进普通高中多样化发展，关键在于按照顶层设计原理，运用系统的方法协调政校关系、政教关系以及政生关系，打造推进普通高中多样化发展的“一体两翼”，依此构建起区域普通高中多样化发展顶层设计的基本框架（如图2所示）。

首先，以完善政校关系制度为核心即“一体”。政校关系的调整，其实质是由单纯的隶属关系，向行政权与自主权相互协调、相互制约的关系转变；由传统的行政管理，向提供服务的方向转变，这是构筑政府与学校权责关系的核心 [6 ]。政府行政权与学校自主权之间的调整绝不是简单的政府放权问题，而是在过多控制与彻底放手之间寻找一种平衡，这种平衡兼具静态与动态特征，即政府既要制定规范性政策又要留有一定的调整空间。其次，以健全政教关系、政生关系制度为辅助即“两翼”。人的自由发展是教育的终极目的，它不仅包括学生的成长也包括教师的发展，如此，才会有教育学取向的“学生第一”和管理学视角的“教师第一、学生第二”。在推进普通高中多样化发展的过程中，一方面，政府要把培养教师个性与教师的培训、升迁与流动结合起来；另一方面，要满足学生多元的教育需求，促进学生个性发展及不同类型人才的成长。

2. 实现路径

（1）转变政府职能是核心 政府应从行政权命令式转向以学校自主权为主、政府行政权引导与服务为辅，并以此为指导，建立公共教育管理与服务体系，完善政校关系。完善政校关系主要包括内外两方面。在学校内部，涉及不同类型学校的人权、事权、财权。如学术型高中在教师聘用、课程设置、经费使用等方面需要更大的自主权，而普职融通高中则需要政府给予更多的师资支持、经费支持等。在调整政校关系时，需要政府在深入调研的基础上，对不同类型的学校人、事、财等方面的权利与义务进行明确界定，从而不仅充分发挥政府的服务职能，而且能够激发学校办学潜力，促进各普通高中学校的特色化发展。在学校外部，主要涉及公办高中、民办高中以及外资高中之间的竞争与合作。按照西方国家的经验，以市场机制调控教育的成效是显著的。但即便政府在普通高中教育引入市场机制，也绝非完全由市场调节，为了防止市场失灵带来的教育混乱，政府需要来制定“游戏规则”，保障各普通高中学校能够错位发展、有序竞争。

（2）激发学校活力是关键 激活学校活力，关键在于政府向学校放权，推动学校依法自主办学。扩大学校的自主权并不等同于让学校“独立自主”，而是在市场条件下，各普通高中学校依据其社会取向、发展取向以及教育取向与政府之间分权。下放学校办学自主权，首先要按类赋权，由于学校类型不同，各类学校的发展所需求的权利并不一样。普职融通型高中在师资交流、学生联合培养、课程开设等方面需要政府给予更多帮助，而学术型高中则在学生培养、招生制度、评价等方面需要更大的自主权。因此，针对不同的发展需求，政府要进行科学的制度安排，分别给予各类普通高中相应的权利。其次从“人权、财权、事权”三方面赋权，“人权”包括学校招生录取、教师交流聘用等方面的权利。“财权”包括政府财政拨款、社会力量捐助、各类学校收费、经费使用等方面的权利。“事权”包括学校办学、课程设置、教材选用、教学改革、人才培养、校际合作等方面的权利。如此对不同类型学校进行赋权就有了方向。释放各类学校办学活力，政府还要制定政策保障民办高中与外资高中的利益，并为其发展创造适宜的环境，从而壮大民办高中与外资高中的力量，为实现三者之间的竞争、促进各类学校多样化发展创造条件。

（3）构筑发展规则是保障 规则体系包括两方面即正式法律法规构成的“外生规则”与非正式社会文化构成的“内生规则”，只有这两方面达到契合，才能实现普通高中多样化发展的目标。在“外生规则”方面，政府已经着手制定普通高中多样化发展的政策法规，例如《N市普通高中多样化发展三年提升行动计划》《石家庄市普通高中多样化发展三年行动计划》等，但是这些法律文件规定得过于笼统，仅对设置学校的类型、开展的项目以及保障措施进行了描述，缺乏对不同类型学校的权责、发展方式以及资源配置等详细规定，可操作性不高。下一步，政府需在充分调研的基础上，以学校类型为基础，有针对性地从人、财、事等方面制定详细的规范。此外还要把市场调节与政府调控两种方式结合起来，制定规则规范公办高中、民办高中以及私立高中之间以及各类高中自身系统内部的合作与竞争行为，充分发挥市场“优胜劣汰”与政府“保底补漏”的作用，推动各类学校健康、有序、错位发展。在“内生规则”方面，政府务必要破除以升学率排队的观念和做法，倡导和重视适应学生个性发展的教育，保护学校冲破被家长“绑架”的困局，加强宣传力度，转变家长的思想观念及社会风气，让家长们意识到学生个性发展的重要性以及适合学生的教育才是最好的教育，让整个社会都认识到普通高中多样化发展的重要意义，进而为普通高中多样化发展提供社会环境的支持。

（4）促进师生发展是根本 推动普通高中多样化发展只是手段，最终目的是为了实现人的发展，这其中既包括教师也包括学生。从教师的角度，政府应该从教师的培训、升迁与流动三方面入手，制定相关制度。培训是要帮助教师发现并发展个性；升迁是要激励教师的个性发展；流动是要加强不同个性教师的交流。通过师徒制和合作制，建立一批个性明显、素质优秀的教师队伍，为普通高中多样化发展提供师资支持。从学生角度，要想实现学生特色发展、多样发展，除了加强学生培养模式的探索与创新外，还需要政府改革普通高中学校学生的“流入与流出”。在学生“流入”环节，政府要进行中考招生制度改革，把统一招生与自主招生结合起来。加大自主招生的份额，鼓励学校根据各自特色制定相应的人才选拔方式、方法，从而使不同类型的人才得以脱颖而出；规范统一招生，为高中适龄青年编织保障网，尽可能保证适龄青年都能接受适合自己的高中教育。在学生培养环节，除了加强选修课的建设外，政府要牵头，支持普通高中探索、创新人才培养模式，为不同类型的学生提供适合的教育服务。在学生“流出”环节，政府从学生终身发展的视角出发，制定政策引导学校把学生个性、能力的培养与其职业规划相结合，创造条件让普通高中学生有更多的机会接触甚至深入更广泛的社会和科研领域。例如，创建各种特色培养项目，让学生有机会与不同行业的专家交流，增加对不同领域的体验活动等。通过加强学生对不同领域的体验，使每个学生都能明确自身未来的发展倾向，依此最大限度地满足学生有效的教育需求，促进学生个性发展及不同类型人才的成长。教师与学生的特色发展有利于普通高中的多样化发展，普通高中的多样化发展反过来又为教师与学生的个性特色发展提供条件，最终使学生个性成长、教师特色发展、学校多样发展相互影响、相互促进，形成一种良性循环，通过这种循环，构筑普通高中多样化发展的长效机制。

参考文献：

[1][德]威廉·冯·洪堡.政府的界限与责任[M].London：Chapman，1984：65.

[2][英]约翰·穆勒.论自由[M].孟凡礼，译.桂林：广西师范大学出版社，2011：127，7-8.

[3][德]米尔顿·弗里德曼.资本主义与自由[M].张瑞玉，译.北京：商务印书馆，1986：5.

[4][德]伊曼努尔·康德.宇宙发展史概论[M].全增嘏，译.上海：上海译文出版社，2001：8.

[5]褚宏启，杨海燕.教育公平的原则及其政策含义[J].教育研究，2008（1）：10-16.

[6]汪 明.普通高中“办学活力”如何释放？[N].中国教育报，2014-04-29（6）.

Abstract：In order to diversify the development of ordinary high schools further，government needs to establish a three-dimensional framework by using a systematic thought，cogitating the relationships between government and schools，teachers，and students holistically，which leads to provide ideational instruments for the institutional arrangements finally. Three intimate connections can be revealed between government and ordinary high schools：Authority-responsibility relationship（which exists between government and public high schools，private high schools，foreign high schools）；the coexistence relationships between ordinary high schools under the supervision of government（competition and cooperation）；the relationship of development between government and teacher-student relationship （teachersaspiration for development and students demands for development）. Based on the principles of“Independence and Coordination”，“Balancing the Equality and Difference”，“Adhere to Developing”，government needs to build the structure of“one body with two wings”for the ordinary high schools： Centering on perfecting the systematic government-school relationships and being supplemented by improving the government-teacher and the government-student relationships. The current method is to transform government functions，unleash the schools vitality，establish the developmental principles and promote the development of teachers and students.

Key words：ordinary high schools；diversified development；the role of government