一个科学的退出机制如何构建

由于教师职业的特殊性及其成长周期长的特点，许多专家都认为，对于教师任职资格重在把好准入关。即使在教师取得教师资格后，也须在长期的教育教学实践中，一轮接一轮地不断接受“继续教育”，方有可能成长为合格的好教师。尽管如此，由于各种原因，教师队伍中也确实存在一些不合格人员。对这些人员，如何通过人事制度的改革，通过创建一个正常的退出渠道，既避免因人为决策导致群体性事件，又能补充进年轻的优秀教师，从而形成教师队伍有进有出的良性循环，实属必要。

政府须牵头科学作为

由于缺少有效的退出机制，长期以来，教师的退出有主动和被动之分。前者主要表现为由于教师待遇低、生活环境差而出现的单方向流动：由农村学校向城市学校流动，小城市的教师向大城市流动，中西部欠发达地区的教师向沿海发达地区流动，即所谓有水平的教师“孔雀东南飞”现象。这种退出虽然不是严格意义上的退出教师队伍，但后果却导致了中西部地区、农村地区教师的严重匮乏。后者主要体现于政府部门对不合格教师的强制清退。由于缺少一套有效的补偿机制，无论是对代课教师的清退，还是曾经流行的“末位淘汰制”，还是前不久发生的对教师的分级、分层淘汰等，都引起了被淘汰教师的不满甚至引发群体性事件，可谓后遗症很多。之所以造成如此后果，一个很大的原因就在于政府部门并没有根据实际情况，设计出科学有效的制度，循章有序地实施不合格教师的退出机制。

一个显著的例子就是，为提高农村教师的整体素质，近几年，政府在出台清退代课教师政策的同时，先后出台了“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”和“免费师范生”制度，在“清淤”的同时进行“输血”。从政策的本身看并没有问题，然而从实践的结果看并没有解决农村教师的整体待遇较低的真正问题，反而因为这部分人的特殊待遇造成了新问题。比如造成了“身份决定工资水平”的问题。因为按照相关规定，获得“特岗教师”资格的将直接获得中央财政1.5万元的保底年薪，不包括地方配套的那一块，但就这个底数年薪就已经高于了多数本地的在职农村教师（含本、专科毕业生）的工资收入。从而造成了农村教师的工资差距由原来的城乡差距、地区差距发展为校内的身份差距。又比如“免费师范生制度”也因自身缺乏灵活的退出机制而为一些学者专家所诟病。政府如何作为，一时成为公众热议的话题。

那么，当前农村教师队伍面临的真正问题是什么？导致不合格教师的真正原因何在？又如何才能提升呢？退出机制的建立要解决什么问题？

有学者指出，与城市教师相比，农村教师的发展存在起点不公平、过程不公平、结果不公平等问题。一是外出培训学习的机会少、层次低；二是职称评审门槛高；三是获得表彰奖励的机会太少。由于发展机会少、难度大，使得大多数农村教师的教学热情随教龄增长而消减，专业能力随教龄增长而萎缩。

由此来看，要提升农村教师的整体素质水平，绝非一个“清退”就能简单解决得了的。政府的使命首先是在物质方面不断提高农村教师整体工资水平、改善农村教师的待遇。其次，在制度上要探索如何实行民主管理，依法管理。除此以外，对于不得不清退的教师，不妨考虑过渡性的办法，如建立“农村教师离职国家补偿制度”等。

提出此项补偿制度建议的学者认为，当前农村教师深层次的问题是制度缺陷，即只有教师任职后期的“退休制度”，缺乏教师任职中期的“退出制度”。正是由于教师管理的制度性缺陷，才使农村教师队伍难以焕发生命活力。因此，通过建立“农村教师离职国家补偿制度”，形成一个农村教师的“退出”机制就成为时代的需求。

而所有这一切，无疑都需要政府有关部门不仅要有为，而且要科学有为，依法而为。让退出者无后顾之忧，让进入者激起教师队伍的活力，起到“鲶鱼效应”才好。

聘任制的制度性探索

尽管教师退出机制的建立涉及教育投入、教师编制、教师评价标准等问题的诸多方面，绝非一朝一夕就能解决得了的。但这些问题不解决并不意味着政府就借此可以无所作为。实际上，很多地方，在当地政府部门的牵引下，围绕退出机制的核心问题——人事制度的改革，一直都有坚持探索的典型。

2009年10月，安徽合肥市对首批招聘的90名“不入编”的公办教师进行了体检。这些教师是合肥市首次在教师选拔方面采用聘用合同制而招进的。聘用合同制的建立，在业界被称为“破冰”之举，合肥市也将由此开始建立健全教师队伍的退出机制。

据南方人才网了解，此次招聘是在合肥市3县7区教师招聘之后进行的，而3县7区的教师招聘均有编制，唯独合肥市市属学校这次招聘不入编。虽然没有编制，但与“入编”教师享受同等待遇，如国家规定的“五险一金”，即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金均全部办理，并用完备的合同条款进行严格约束。与以往“任命制”不同的是，一旦合同期满，如被认为不合格，将不会再被聘任。

虽然是一次不入编的招聘，但据了解，报名人数仍多达3 000余人，其中可以免笔试的硕、博士报名者就有998名。但由于招聘更倾向于教师的综合能力，尤其是讲课水平，最终录用并参加体检的90名教师名单中，却是本科多于硕、博士。

这一做法究竟意味着什么？一位教育界资深人士分析：我国教师岗位一直有着编制限制，也就是说“一个萝卜一个坑”。当上教师，就意味着捧上了“铁饭碗”。而在教师队伍里，不可否认存在着业务不精或并不真正热爱教师行业的滥竽充数者。可是我国并没有建立健全教师退出机制，很难有理由让不称职的教师退出教育行业、重新选择职业。

合肥市教育局在教师人事制度改革方面这一“不入编”的探索，可谓是一次制度上大胆的尝试，无疑具有积极意义。诚如当地一位担任中学校长多年的教育人士所言：“一个好的做法，一定要有周全严密的政策和制度保障，这样才能成为改革取得显著成效的突破口。”

不仅合肥市，早在2008年，安徽省就开始尝试在全省建立教师退出机制。该省教育厅厅长程艺在一次汇报义务教育法贯彻情况时透露，安徽省正在深化改革，探索教师队伍管理新机制，其中包括尝试建立教师退出机制。

其方案是：对部分年龄较大的“民转公”的小学教师，允许其提前退休，空出的编制面向社会公开招聘。对新进教师实行学校聘用、合同管理，合同期满经考核合格后予以续聘，不合格者不再聘用。

程艺表示，为提高教师队伍的整体素质，激发教师的活力，安徽省还普遍推行新进教师“凡进必考”制度，实行新录用教师公开招聘，有效把住了教师队伍的“进口关”，该省2007年义务教育阶段学校共招聘教师7 059人，都实行了合同管理。

据悉，还在更早的2003年，安徽省就开始逐步建立了教师定期考试、考核制度，将结果作为分配、奖惩和聘用的主要依据。

安徽省财政厅有关负责人表示，该省正在积极推进中小学教职工人事制度改革，实现教育资源和教育人才的优化配置、良性循环和区域内有序流动。探索能上能下、能进能出、合理流动、优胜劣汰的用人机制，打破以学校为单位教师编制固定不变模式，使教师资源在一定区域内得以优化配置和合理流动。

须改革学校管理机制

教师由任命改为聘任，实行合同式管理无疑在制度上为教师退出机制的建立提供了一个可行的平台。然而，退出机制能否建立，还有一个重要的标准问题：教师合不合格，谁说了算？

如一位叫作崔金堂的安徽铜陵市郊区政协委员就说，如果不改革校长由上级任命的方式，如果不赋予教师委员会真正的职能，这些“合同制”的教师就有可能为了讨好领导，不仅无法真正安下心来育人，还会给一些品质有问题的单位负责人提供滋生腐败的温床。因此，在积极推行教师聘任制的同时，必须改进和完善中小学校长选拔任用制度，积极推行校长聘任制，变校长仅向上级负责为也向教师委员会负责。这显然涉及改革以往的学校由行政部门管理过多的管理机制难题。

上海交通大学熊丙奇教授在接受记者采访时也指出：解决政府与学校的关系问题，关键在于政府；解决学校领导与教师的关系问题，关键在于学校领导；解决教师与学生的关系问题，关键在于教师。如果政府不改变学校的“行政”定位，校长就不可能改变对教师的“行政”管理；而教师也就难以在治理学校中发挥作用。

可见，教师退出机制能否建立，其前提最终还是要政府部门有所作为，在此基础上，通过人事制度的改革，充分发挥教师委员会的真正职权，再配合以推出良好的保障制度，一个良好的退出机制的构建并非没有可能。

（来源：《教育》旬刊 丁开艳/文）

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任命制和聘任制

教师任用有多种形式。按任用过程中任用双方的地位关系可以分为两大类：任命制和聘任制。在任命制情况下，任命者与教师的关系是一种命令与服从的关系。能否成为教师，在何校何岗任职，以何职级待遇任用，以及能否和如何改变上述情况，均取决于任命者。在聘任制情况下，聘任者与教师之间是一种契约关系。在聘任过程中，双方处于平等地位。契约在双方认可的情况下签署，契约明确并保障双方的权利和义务。

任命制和聘任制是教师任用制度的两种基本类型。在实际任用中，存在着多种不同的具体形式，其中包括互相借鉴、结合而形成的复杂形式。