城乡基本养老保险制度衔接研究

刘澄伟 李菲苏州工业园区公积金管理中心



城乡基本养老保险制度衔接研究

刘澄伟 李菲
苏州工业园区公积金管理中心

摘 要：实现城镇企业职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险的有效衔接是贯彻落实《社会保险法》和促进城乡人力资源合理配置的必然需求，本文从分析两种制度差异和目前衔接思路出发，总结出两种制度衔接的关键点，设计制度衔接的模式，从而进一步提出制度衔接主要思路和实现路径。

关键词：城镇企业职工基本养老保险 城乡居民社会养老保险 制度衔接

城镇职工企业养老保险（以下简称“职保”）和新型农村与城镇居民社会养老保险（以下简称“居保”），就是基于我国二元经济结构基础上建立的相对独立又相互联系的两种养老保险制度，这两种制度构成了我国理论上“全民覆盖”的基本养老保险体系。而基本养老保险关系顺畅转移接续是劳动力合理流动的必要条件，是促进就业、维护社会稳定的客观要求。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（国发办〔2009〕66号）的出台，有效解决了城镇企业职工在制度内跨地区流动时养老保险关系的转续问题。但随着新型农村和城镇居民社会养老保险政策的陆续出台，覆盖人群的不断扩大，“职保”与“居保”之间建立有效的制度衔接成为理论和现实亟需解决的问题。

国内关于城乡养老保险制度衔接的研究主要分为两个方面：一是城乡社会保障体系的构建，大部分学者都主张城乡社会保障一体化，郑秉文[1]提出2020年构建社会保障体系的挑战；张思锋[2]分析了社会保障制度三阶段演进规律，阐述了实现社会保障一体化的最有路径。二是关于社会保险转移接续问题的研究，主要从原因、措施等方面开展，杨宜勇[3]认为提高社会保险基金统筹层次是解决转移接续问题的有效措施。杨燕绥[4]认为方便携带是社会保险转移接续的基本要求，应依法促进各保险数据库的全国统一，形成完善的机制，为转移接续创造有利条件。从上述的研究进展来看，更多学者是从宏观角度研究城乡社会保障体系的对接与统一，在具体实现路径上还有所缺失。本文在分析“职保”与“居保”差异的基础上，重点研究实现两种制度有效衔接的关键点，从而从衔接时点、衔接条件、年限认定、资金转移以及经办等方面探讨两种制度衔接的基本思路。

一、城乡养老保险制度衔接的必要性

（一）是贯彻落实《社会保险法》的内在要求

《社会保险法》是我国第一部社会保险制度的综合性法律，它确立了未来社会保险制度体系建设的总体框架。养老保险作为社会保险的重要组成部分，《社会保险法》明确了我国要构建包含城镇企业职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的养老保险制度体系。其中，“职保”自1991年正式实施以来，截止2012年末参保人数达3.04亿。而在《社会保障“十二五”规划纲要》中，明确提出“十二五”期间，实现城乡居民社会养老保险制度全覆盖，届时将基本实现人人享有社会保险。那么，建立有效的养老保险关系跨制度转续机制，是建立健全覆盖全民养老保险体系的必然趋势，是全面贯彻落实《社会保险法》的内在要求。

（二）是促进人力资源合理配置的现实需求

剩余劳动力从农村向城镇的迁移是发展中国家向工业化、城市化发展的必然过程。随着我国城乡一体化进程的不断加快，在制度变迁和经济转型的双重作用下，出现了大规模的城乡人口迁[5]，带来的直接效应就是产生了大量农民工。相关统计显示，全国农民工数量逐年递增，但参加职工养老保险的数量仅有10%左右，如图1所示。截止2012年末，全国农民工总量达到2.63亿人，其中参加职保的农民工人数为4543万人。但随着居保的逐步实施，不可避免出现了农民工阶段性参保居保和职保制度的冲突。若没有跨制度转续政策，将直接影响和阻碍城乡居民和劳动力的流动，不利于城乡一体化劳动力市场的形成。因此，建立有效的职保和居保的衔接与转化，实现基本养老保险制度的城乡协调与均衡，是统筹城乡经济社会发展、促进人力资源合理配置的必然要求。

图1 全国农民工数量与参加养老保险数量对比

（三）维护参保人员养老保险权益的基本要求

一是有利于维护参保人员特别是广大农民工的养老保险权益。《暂行办法》规定，劳动者跨省流动就业参保缴费的，其基本养老保险关系可以转移接续，缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算；未达到领取待遇年龄时，不得提前终止基本养老保险关系并办理退保手续；在省内流动就业的，也要按照这一原则处理。这就真正、全面实现了参保人员“不论你在哪里干，养老保险接着算”。二是有利于完善社会保障体系。我国的养老保险长期实行较低层次的基金统筹调剂制度。随着全国基本养老保险制度的统一，特别是2009年全面实现了省级统筹，劳动者在省内流动就业转移接续养老保险关系，有了制度和体制的基础。《暂行办法》明确了跨省流动就业的养老保险关系转移接续政策，进一步打破了地区分割、城乡分割的壁垒，必将进一步扩大养老保险制度的覆盖范围，也是向着党的十七大提出的完善覆盖城乡居民的社会保障体系、人人享有基本生活保障的目标迈出了坚实的一步。

二、两种制度的主要差异和衔接障碍

（一）两种制度的差异性

我国城乡基本养老保险是基于不同人群建立的不同社会保障制度，分别受到城乡社会经济发展的影响和制约，在保障对象、制度定位、筹资结构与统筹机制以及缴费标准与待遇计发等诸多方面存在差异。

表1 城乡养老保险制度的差异

筹资结构用人单位和个人共同缴费，其中用人单位承担缴费主要部分，并且该部分基金纳入社会保险基金统筹，用于支付统筹养老金和长寿养老金待遇，不记入个人养老保险账户；个人缴费与财政或集体补贴相结合的筹资模式，在账户结构方面没有设置社会统筹账户，全部缴费和补贴记入本人的养老保险个人账户缴费标准按照规定缴费基数和比例来进行缴费，目前大部分省市缴费比例为28%，以2012全国在职职工平均工资37147元/年计算，职保平均缴费额为10401元/年根据“有弹性”的设计原则，设定不同的缴费档次和补贴标准，城乡居民可根据自己的收入水平进行选择，以“新居保”为例，从100元到200元、……、1000元不等待遇计发领取年龄：男职工为60周岁、女职工为50周岁计发办法：统筹养老金与本人缴费基数与缴费年限、全省平均工资等因素相挂钩待遇调整：建立正常调整机制，根据物价和工资增长定期调整基本养老金，分享社会经济发展成果，2005年以来，国家连续8次提高企业退休人员基本养老金，调整幅度在10%左右领取年龄：统一以60周岁为待遇领取年龄计发办法：基础养老金以绝对额来确定，目前最低标准是每人每月55元待遇调整：根据经济发展和物价变动情况，适时调整基础养老金标准保障福利保障职工基本生活，除退休后按月领取养老保险待遇之外，还享受亡故待遇、病残津贴等粘连福利仅保障居民基本生存，目前没有粘连其他相关福利待遇

（二）制度衔接的主要障碍

首先制度模式的制约。制度模式的制约主要表现为两种制度不同制度模式之间因筹资结构和统筹机制、缴费水平、待遇计发以及保障水平等方面存在较大差异而难以兼容，一旦参保人员在职保和居保两种制度之间发生流动，在关系衔接过程中存在两个问题：一是在居保向职保转接时，无统筹账户对应转入职保；二是职保向居保转移时，统筹账户基金又如何处理？

其次是统筹层次的制约。养老保险的统筹层次是包括缴费标准、养老金计发办法、基金使用等内容在内的整个养老保险制度在一定范围内的统一设计和管理。显然，统筹层次的高低直接影响着城乡养老保险制度衔接。“养老保险的地区统筹已经成为了阻碍劳动者流动和损害公平的负面因素，而且这种情况会越演越烈，劳动者会受到不同程度的损害”。统筹层次的制约，其实质是区域经济发展水平差异以及财政“分灶吃饭”管理体制的制约。由于在制度接轨过程中，各地都形成了不同程度的“隐形债务”，在财政“分灶吃饭”的体制下，各统筹地区政府负责保持各地基金收支平衡。对转出地来说，意味着基金流失；对接受地地来说，意味着无限责任。

最后是经办能力的制约。经办能力是指社保经办机构提供社保公共服务的能力。这个能力，主要受至于社保经办系统的组织执行能力以及应用现代化信息系统管理技术的水平。由于缺乏顶层统一设计，没有全国统一的社会保险信息管理系统。养老保险的经办管理服务，需要“记录一生、跟踪一声，管理一生、服务一生”，没有现代化的集成信息管理系统的支撑，不可能完成如此海量的、长期的数据管理服务。

三、实现制度衔接的解决思路与制度模式

通过以上分析，明确了城乡基本养老保险制度衔接的主要矛盾是制度模式不同——结构模式、筹资办法以及对应待遇保障水平的不同， 因此在两种制度衔接的政策制定时必须要有所突破和创新。

（一）目前解决衔接的主要思路

一是补差转移。补差转移主张将“居保”向“职保”的转移同其反向的转移分开解决。当“居保”往“职保”转移时，可按同期“职保”最低缴费标准的全部或差额，由参保人一次性补缴，最低补缴至满 15年年限后，可与“职保”参保者一样享受“职保”退休待遇。当“职保”回 “居保”的逆向转移时，直接将原“职保”的社会统筹的部分缴费或全部缴费，连同其个人账户的个人缴费的全部，一起转入“居保”的个人账户。如图2所示：

图2 城乡养老保险转移的补差思路

对于补差思路存在以下弊端： 当“居保”通过补差转入“职保”时不利于职保的可持续发展。由于“职保”的保障对象主要为就业群体，其筹资机制与该群体的收入息息相关，根据制度设计的初衷，是要求参保人员每月按照规定缴费基数和缴费比例进行缴费，因此与居保相比具有缴费金额高而享受待遇多的特点。而我国职保与其他国家相比，具有“三高一低”的特点，缴费率高、平均缴费年限低、待遇领取条件低、退休年龄低。统计数据显示，我国社保养老基金缺口高达1.3万亿元，随着老龄化的加速这一缺口可能进一步加大，如果“居保”可以通过补差额转移至“职保”，那意味着变相降低“职保”准入门槛，进一步提高职保基金支付压力，从而不利于职保的可持续发展；当“职保”转入“居保”时，使原属于“职保”共济统筹部分的资金性质发生了质变——将统筹资金进入“居保”个人账户后，变成了私有属性，失去了原资金的共济性。并且会人为地抬高“居保”个人账户养老金未来远期支付压力。

二是折算转移思路。折算转移思路主要是将缴费金额根据一定标准折算为缴费年限。由“居保”向“职保”转移时，将“居保”个人账户缴费额按同期“职保”的最低缴费标准进行折算，折算转移所得的缴费年限合并计入“职保”年费年限。折算后累计年限不足 15 年，再允许参保者采取一次性补缴的方式。并将“居保”个人账户资金分别转入“职保”个人账户和统筹基金。反之，由“职保”转为“居保”，则按“职保”个人账户全部储存额和“职保”单位缴费 12%部分，全部转如“居保”个人账户，缴费年限合并入“居保”计算，转入“居保”后不再享受“职保”待遇。

对于折算转移思路主要存在以下弊端：先折算再进行补交差额的思路，能一定程度上减由城入乡的补缴负担。但是该思路仍然只能基本解决由乡入城的问题，对于由“职保”转回“居保”的逆向转移，可能会出现折算年限远远超过实际缴费年限之和的情况。因此通过折算年限来量化制度差异，从而实现职保和居保跨制度转续是不合理也是不现实的。

（二）制度衔接模式设计模式

“职保”和“居保”制度衔接主要是养老保险权益的衔接，即在参保人员就业流动的带动下，其待遇权益也随之流动或发生变化。养老保险权益集中体现在两个方面：养老保险关系和养老保险资金[6]，而转移时点如何确定，接续条件如何设定、缴费年限如何认定、参保缴费权益如何归并等问题是其待遇权益流动的具体表现。

两种制度衔接模式及实现机制是突破现行的城乡养老保制度差异、劳动力城乡迁移养老保险缺乏连续性等问题的重要切入点，也是逐渐消除中国养老保险体系碎片化、提升城乡迁移劳动力养老保障权益、提升中国养老保险制度整体水平，促进养老保险制度良性循环的重要战略举措。因此，其模式设计是一个复杂的系统工程，既要立足中国经济社会发展实际，又要考虑到城乡养老保险制度的不同体系和特征。在制度衔接政策制定时必须从这几个方面考虑，具体模式见图3：

图3： 城乡养老保险衔接思路图

通过上图可知，实现城乡养老保险的有效衔接主要体现在两个方面：一是个人账户直接对接。“职保”和“居保”两种养老保险制度都包含个人账户的设计。不同制度的个人账户缴费标准及给付水平存在一定差异，但是都主要由个人缴费。因此，可以实现个人账户在不同制度间进行直接对接。对个人账户参保缴费记录信息直接转移，对个人账户积累额直接转移。二是统筹账户部分对接。为实现城乡养老保险关系合理转移接续，除个人账户实行直接对接外，统筹账户作为养老保险基金的重要组成部分，也应该根据实际缴费情况进行合理对接，以确保养老保险统筹关系正常转移。

四、实现制度衔接的基本思路

由以上分析可知，“职保”与“居保”具有本质差异，两种制度要建立有效衔接，实现城乡社会保障一体化，不能简单通过折算或补差来量化制度差异。而是需要通过制度安排、技术性创新使城乡养老保险制度衔接制度化、规范化。本文从衔接时点、转续条件、缴费年限认定、资金转移以及关系归集经办几个方面进行了详细设计。

（一）衔接时点：先转后延，到龄衔接

由上文分析可知，“职保”和“居保”的待遇领取年龄不同，为方便操作，统一以“职保”法定退休年龄为关系转续时点，对参保人员各个阶段的养老保险关系进行归集。但由于“职保”和“居保”两种制度待遇标准不同，因此在职保和居保中具有选择逆向性，为有效抑制利益最大化、防范制度间成本转嫁，必须明确规定先转后延，即若不符合按月领取养老金条件的，待关系归集完毕后，按关系所在制度规定进行延缴。

（二）跨制度转续条件：缴费年限满15年

缴费年限累计满15年是参保人员享受按月领取养老待遇的基本条件之一，因此“职保”与“居保”实现跨制度转续条件也要符合这一条件，具体分为以下几种情况：

“居保”归集到“职保”条件：达到职保法定退休年龄，职保缴费年限满15年；“职保”归集到“居保”条件：达到居保待遇领取年龄且缴费年限满15年，若职保或居保缴费年限都不满15年，但年限累加满15年；“职保”和“居保”缴费年限累加不满15年的，分别按规定清退，或归集至居保后，在户籍地延缴。

（三）缴费年限认定：跨制度的缴费年限不累加、不折算

由前文分析可知，由于“职保”和“居保”两种制度存在诸多不同，不能通过折算来平衡制度间的差异。因此，建议“职保”或“居保”的各自缴费年限可以合并累加计算，但“职保”或“居保”不同制度的缴费年限不可以互相累加或折算。若达到职保法定退休年龄或者年满60周岁时不符合“职保”和“居保”按月领取养老保险待遇条件的，“职保”与“居保”参保缴费年限可以合并累加计算为“居保”参保缴费年限。

（四）转移资金：个人账户和部分统筹账户

（1）“职保”到“居保”接续养老保险关系时，转移资金如下：个人账户储存额： 1998年1月1日之前按个人缴费累计本息计算转移，1998年1月1日后按规定应计入个人账户的全部储存额计算转移，并入居保个人账户。 统筹基金：以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按8%的总和转移，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。其中统筹基金划入居保户籍所在地财政专项账户（城乡居民社会养老保险基金）。

（2）“居保”到“职保”接续养老保险关系时，转移资金如下：将本人“居保”个人账户全部储存额一次性转移并入职保个人账户，并据此计算“职保”个人账户养老金。

（五）关系归集经办：由“职保”社保经办机构负责关系接续归集

由于“职保”法定退休年龄早于“居保”待遇领取年龄，因此在达到国家法定退休年龄或者“职保”待遇领取年龄办理跨制度关系转续时，应由“职保”社会保险经办机构负责按规定归集“职保”基本养老保险关系，确定“职保”或“居保”养老保险关系转移接续归集与待遇领取所在地。

五、制度有效衔接的实现路径

实现城乡基本养老保险制度的有效衔接，是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，在实际操作中还需从以下几个方面着手：

（一）全面推进

全面推进主要是指从观念和意识层面推进制度衔接的决策。通过分析和总结各地方对于职保和居保关系转续的做法，可以发现目前普通采取的是年限折算或者补差的方式实现二者有效衔接，因此需要推进各个地方政府改变观念，全面、深刻的认识到年限折算或者缴费补差是不利于制度的可持续发展，及时出台城乡养老保险制度衔接的各项配套政策。

（二）明确经办规程

经办规程是社会保险经办工作的基本建设，是政策落地，业务经办走向规范化的基础性技术文件。由于目前各地做法不一，要实现全国范围内职保和居保的顺畅接续和权益累积，必须规划业务环节，明确各环节的标准与要求，从而实现城乡养老保险“无障碍”、“无缝隙”对接，提升转移操作效率。

（三）加强信息化建设

农民工作为就业的特殊群体，近年来，随着我国产业结构的不断调整，其流动速度也随之加快。而养老保险作为该群体的“既得权益”，不因其工作变动、异地迁居等原因而消失。在每一地参加的养老保险，无论是职保还是居保都应由当地社保经办机构准确记录，随其劳动关系的流动而转移，实现养老保险“便携性”。那么，就对实现“便携性”的相关配套措施——社会保险信息化建设提出更高要求，要求在全国范围内建立养老保险制度信息系统，实现全国参保人员的缴费信息和待遇享受信息的网络连通，进一步加强养老保险关系“便携性”，实现制度的有效衔接。

参考文献：

[1]郑秉文：中国社保“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源[J]，甘肃省社会科学，2009

[2]张思锋、雍兰、王立剑：社会保障制度演进规律及其在中国的体系[J]，西安交通大学学报(社会科学版)，2012

[3]杨宜勇、谭永生：全国统一社会保险关系接续研究[J]，宏观经济研究，2008

[4]杨燕绥：社会保险关系的接续与携带[J]，中国劳动保障，2005

[5]蔡昉：农村剩余劳动力流动的制度性障碍分析[J]，经济学动态，2005

[6]顾永红.刘鑫宏.制度衔接：新型农村养老保险和城镇基本养老保险[J], 农村经济,2011