让基层人大代表“归位”履职

李树林

只有把代表建议作为党委决策、政府计划和执行的主要的、合法的信息渠道，才能让“代表联系选民”成为常态，确保代表回归“主业”，实现基层政权治理体系和治理能力的现代化。

近年来，各地人大持续开展了多种多样的代表主题活动，有效搭建了人大代表的履职平台，解决了闭会期间人大代表缺位的问题，但实践中也出现了互相攀比、组织代表出钱出物、加重代表负担等问题。

正是基于对基层人大普遍存在的缺位、错位等问题的清醒认识，2015年，中央转发了全国人大常委会党组《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》。随后，全国人大又“打捆”修改了地方组织法、代表法、选举法，为加强和改进基层人大工作作出了顶层设计。接下来，地方各级人大就应创造性地贯彻中央政策和国家法律，为基层人大代表“归位”履职进一步作好制度安排和机制保障。

代表的“主业”：联系选民

代表“归位”，说到底就是要聚焦“主业”。现在各行各业都在强调聚焦“主业”，党委的“主业”是党的建设，纪委的“主业”是查案办案，那么代表的“主业”是什么？

代表法第四条规定了代表应当履行的七项义务，除了遵守宪法法律、社会公德、加强学习调研和其他义务等四项外，明确规定代表的职责有三项，一是开好人代会；二是参加闭会期间视察、执法检查等集体活动；三是联系选民，听取和反映他们的意见和要求。

因乡镇开人代会时间很短，如果暂时撇开，只集中探讨乡镇人大代表闭会期间如何“归位”履职问题，那么其“主业”只有后面两项；再考虑到乡镇人大代表闭会期间的集体活动并不经常开展，那么其经常性的“主业”其实只有一项，那就是：联系选民。

也许有人会问，把联系选民作为代表的“主业”，哪来那么多事？其实如果代表用心为选民服务，还真有做不完的事。有学者对美国419名众议员进行调查发现，平均每名众议员每年回到自己选区35次，逗留13S天；近1/3的众议员每个周末都回到自己的选区。

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现在我们清楚了基层人大代表的“主业”，那么以前强加在代表身上的出钱出物、发展生产、带领群众致富等“副业”就应当剥离出去，切实为代表“松绑”、“减压”。

各级党委和人大应及时调整思路，不再把一这些“副业”作为衡量人大代表履职好坏的标尺、推荐代表候选人的依据，切实引导代表回归到“联系选民”的“主业”上来。

制度设计：保障代表“联系选民”

剥离了“副业”，代表就能自觉回归“主业”吗？显然不是，还必须在法律框架内作出一系列引导代表回归“主业”的制度设计。联系选民，为什么代表和选民都不太愿意去做？答案只有一个，那就是，现阶段代表联系选民、反映选民建议没有什么用处，或者是用处不大。

为什么用处不大？笔者以为，主要是因为我们现在还没有把“代表联系选民，听取和反映他们的意见和要求”这个环节真正纳入基层政权的运行体系之中，代表建议并没有完全进入党委决策和政府计划的视野，和政府日常运作客观上还是交集不多的“两张皮”。

每年人大代表在人代会期间提出建议时，党委经济工作会的调子早已确定，政府工作报告早已形成，各部门的项目安排和工作计划早已上报并经上级部门批复。结果容易导致人大代表提出的建议没有多少真正得到落实，即使落实也不是代表建议的结果，可能只是碰巧代表建议的事项刚好通过其他途径纳入了政府计划。

要解决这个问题，就应该建立一系列把代表联系选民环节纳入基层政权运行体系的体制机制。

要建立党委决策前听取吸纳代表建议的机制，把代表联系选民作为基层党委决策前的一个重要环节，即在没有获得代表收集的选民意见和要求之前，不作出重要决策；建立代表建议纳入政府计划的机制，把代表建议作为基层政府制定工作计划、开展日常工作的重要依据，在没有获得代表的建议之前，不出台政府工作计划。只有把代表建议作为党委决策、政府计划和执行的主要的、合法的信息渠道，才能让“代表联系选民”成为常态，才能确保代表回归“主业”，才能实现市人大提出的衡量代表建议办理好坏的指标由办结率到办成率的转变，也才能体现出法律规定的政府是人大的执行机关，实现基层政权治理体系和治理能力的现代化。

主席团：发挥其组织作用

解决了基层代表愿意回归“主业”的问题后，接下来应该解决谁来组织引导代表回归“主业”的问题。答案非常明确，这个任务应该由乡镇人大主席团来承担。

一度时期，有观点认为乡镇人代会闭会后主席团也就不存在了。为此，各地收缴了乡镇人大主席团的吊牌和印章，换挂乡镇人民代表大会吊牌。2015年中央文件和全国人大修订法律，重新为乡镇人大主席团“正名”，闭会后它仍然存在！对此，我们要理直气壮地挂回乡镇人大主席团吊牌，重新启用其印章，并充实主席团成员。应该按照地方组织法第十四条的规定，在较大乡镇设人大副主席二名，在一般乡镇设人大副主席一名，并在各乡镇设专职乡镇人大办公室主任，原则上进入主席团，只有这样，才能承担起代表回归“主业”后日趋繁重的组织工作。

建“家”：为代表搭建履职平台

保障代表回归，还必须为代表日常联系选民创造条件。

一是要解决联系场地。代表逐户走访选民是一种方式，但还应该为选民找代表提供场地。现在各乡镇普遍建立了“代表之家”，但这个“家”大多是按乡镇组建的，“家”的规模偏大，个数太少，不便于代表接待选民。根据地方组织法第三十七条“代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组”的规定，可以使用各村（居）委的集中办公场所，为每个乡镇人大代表小组分別建一个“小家”，方便代表接待选民。

二是要落实代表工作经费。代表法第三十四条规定，无固定收入的代表执行代表职务，财政要给予补贴。需要明确的是，代表闭会期间的集体活动是执行代表职务，代表个人联系选民的活动也是执行代表职务。代表联系选民常态化后，对那些没有固定收入的代表，应该像村（居）委干部一样，按月给予一定的误工补助，纳入财政预算。否则，代表联系选民无法成为常态，无法成为其“主业”。

基层人大代表回归“主业”后干什么？笔者认为，应主要干三件事：一是收集选民关于本地区公益性的诉求，比如交通、水利等公共基础设施.整理形成代表建议，及时反映并跟踪办理，直至给选民一个满意的答复；二是收集选民关于个人的信访诉求，并集中代理代办选民信访事项；三是了解选民之间的矛盾纠纷，个人可以组织调解，也可以借助或者直接参加基层调解委员会的调解工作，切实为选民排忧解难。

总之，基层人大代表只有回归“主业”，才能发挥出地方国家权力机关组成人员应有的作用，才能推动我国人民代表大会制度进一步健全和完善。