地方人大代表联系群众制度及其完善

黄小钫

促进代表联系群众工作常态化，需要从我国基本国情出发，结合地方人大工作实际，学习借鉴一切有益的成果，不断加强代表联系群众工作的法律制度建设。

在代表联系群众工作方面，地方人大及其常委会的探索和实践取得了较好的成效。表现为三个方面：形成了较为完备的法律法规体系，确保代表联系群众工作有法可依；促使代表履职更加积极主动，提升了人大制度的地位和作用；密切了代表与人民群眾的联系，提升了代表在选民中的形象和地位，增强了对人大制度的认同感。

虽然我国人大代表联系群众工作取得了较大的进步，但是，这仍然不能满足人民群众的需要和人大工作的要求，影响了人民当家作主权利的实现和制约了人大代表作用的发挥。具体而言，代表联系群众工作存在的问题主要表现为三个方面：代表联系群众的主动性和自觉性不够，很少有代表主动开展联系活动；代表联系群众工作不够均衡，直接选举产生的基层人大代表比间接选举产生的市、省及全国人大代表所开展的活动多；代表联系群众的效果不够明显。由于人民群众反映的问题多种多样，且情况较为复杂，导致一些问题得不到解决，影响了代表联系群众的成效。

这些问题，既有法律不够完善和制度不够健全的原因，也有代表认识不到位和群众权利意识淡薄的因紊。对此，需要从我国基本国情出发，结合地方人大工作实际，借鉴和吸收一切有益的成果，不断加强代表联系群众工作的法律和制度建设。

（一）建立健全规章制度，做好代表密切联系群众的建章立制工作。

我国宪法、全国人大组织法、地方组织法以及代表法等法律对代表联系群众工作作出了明确规定，但它们都是一些原则性的法律条款，操作性不强。

目前，沈阳市、福州市和辽宁省等少数几个省市人大常委会出台了加强代表联系选民的决定或意见，但笔者认为，人大代表联系群众的主体是人大代表而非人大常委会，由人大代表选举产生的本级人民代表大会常务委员会制定规范人大代表联系群众的工作制度，似乎有悖于基本法律。因此，建议由各省市人民代表大会适时制定相关的法规和制度，对人大代表联系人民群众制度进行系统和全面的规定，推进人大代表联系群众工作的常态化。这不仅解决了代表联系群众相关具体制度于法周全的问题，而且从法规层面上更加明确了代表在联系群众制度中的责任与义务，有力保障相关主体落实责任，履行义务……使代表联系群众工作有法可依、有章可循，健康发展。

（二）完善人大代表选举制度，解决部分人大代表脱离群众的制度根源。

我国已经将联系群众工作列为代表的法定义务，并且从制度层面予以保障。但为什么部分人大代表让人感觉脱离群众呢？显然，这需要进一步改革和完善代表选举制度。

考虑探索扩大直接选举的范围，比如在东部、中部和西部各选几个具有典型性的地级市（包括一组发达的地级市和不发达的地级市）进行试点，然后再推广至全国其他地级市；比如在北京、上海和天津等直辖市进行代表直接选举试点，探索省级人大代表直接选举的可行性。

优化人大代表组成结构，尤其是要继续扩大基层一线代表的比重，适度压缩党政领导干部代表和军队代表的比例。

（三）健全代表联系群众的工作机制，拓宽代表联系群众的渠道和途径。

一是完善代表接待选民制度。首先，明确接待选民的程序及其内容，如事先填写群众情况登记表并提前寄送给代表；其次，固定每月10日或11日（遇法定假期顺延）为区县及乡镇人大代表接待选民日；再次，考虑到选民反映的问题可能超越区县人大的权限，可以规定市人大代表每季度应参加原选举单位组织的接待选民活动的次数；最后，规定代表应对选民反映的问题作出回应，就地解决或者督促有关部门解决后再及时答复群众。

二是完善代表走访、调研和视察机制。首先，在确定走访、调研和视察活动的主题时，广泛征集代表的意见，甚或由代表们自行决定。其次，鼓励代表自行开展走访、调研和视察活动，将代表持证开展走访和调研活动写入法律，并赋予其与持证视察同等法律地位。再次，明确代表参与走访、调研和视察活动的次数，并将其作为代表履职考核的内容。

三是完善代表列席会议和参加活动的机制。一方面，从法律上规定代表列席原选举单位的人民代表大会及其常委会会议、联系选民活动的次数。另一方面，界定“应邀列席”的主体及其程序，充分保障代表的列席权和参与权。对直接选举产生的代表列席原选区选民召开的相关会议作出硬性规定。

（四）完善代表联系群众保障机制。免除代表联系群众工作的后顾之忧。

加强代表联系群众工作的组织建设。十八届三中全会《决定》提出了建立健全代表联络机构的要求，这为做好代表联系群众工作的组织建设指明了方向。一是加强对代表联络机构的组织领导，明确代表联络机构职责定位；二是健全代表联络机构的工作制度，配备经验丰富的工作人员，提供充足的经费；三是重点加强县、乡镇和街道一级代表联络机构的建设。

加强代表联系群众工作平台建设。一是继续加强“代表联系群众工作室”和“代表之家”的平台建设，统一建设标准，明确职责范围，配备相应的办公设备和活动场所；二是继续完善代表小组建设。重点是探索组建一些专业代表小组，充分发挥每位代表的专业特长；三是运用信息技术手段，如组建代表微信群、代表QQ群或开设代表博客或微博等，便于代表与群众之间的联系。

加强代表联系群众工作的经费保障。建议人大常委会将代表个人开展活动的经费列入同级财政预算，专款专用，用于补贴代表联系群众活动的交通、通讯、资料设备等支出项目。

（五）结合中国人大制度的现实。适度借鉴西方国家议会代表联系选民的做法和经验。

中国人大制度与西方国家议会制度同属于代议制的表现形式，具有很多相似之处。因而，只要符合我国基本国情和中国人大制度的现实状况，都值得学习和借鉴。

探索扩大专职代表的比例。党的十八大报告提出了要逐步实现委员专职化的思路，这可以被认为是实行代表专职化的前奏。基于中国的现实国情，代表专职化不宜一步到位，需要循序渐进，分步骤进行：首先，加快实行我国各级人大常委会中的委员代表专职化。其次，对直接选举产生的人大代表实行专职化，然后推广至由间接选举产生的市级或省级人大。最后，在实现各级人大代表普选产生之后，实行全国人大代表专职化。

探索建立党员代表联系群众制度。作为执政党的中国共产党，历来重视发挥党员代表的作用，并在党章中将密切联系群众列为党员的一项义务并作为选拔领导干部的基本条件。基于此，建议由党的组织部门制定一部关于党员代表联系群众的办法或意见，对党员代表联系群众提出具体要求，包括联系的意义、基本原则、主要形式、重点内容、时间和次数以及监督保障措施等，将此项工作列为党员干部考核晋升的一条标准，充分发挥党员代表在密切联系群众中的先锋模范作用。