国库集中支付和会计集中核算的下的行政事业单位的单位层面内部控制

郑艳玲

摘 要：国库集中支付制度执行的好坏，很大程度上取决于国库集中支付内部控制实施的好坏，关系着财政资金是否安全，预算执行是否高效，财政监督是否有效。因此，在国库集中支付和会计集中核算的财务管理模式下，加强行政事业单位的单位层面控制尤为重要。本文主要从实行国库集中支付和会计集中核算的财务管理办法下，行政事业单位的单位层面内部控制存在的问题进行分析，并提出解决的措施。

关键词：内部控制； 国库集中支付；会计集中核算；单位层面内部控制

一、实施内部控制的重要意义

2012年11月29日，财政部正式发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》），规定自2014年1月1日起在全国行政事业单位范围内正式实施。（1）实施内部控制规范，有利于推动廉洁高效、人民满意的服务型政府的建设。（2）实施内部控制规范，有利于提高行政事业单位内部管理水平。（3）实施内部控制规范，有利于推进财政规范化、科学化、信息化管理。

二、实施国库集中支付和会计集中核算的重要意义

2014年11月24日，海南省人民政府第30次常务会议审议通过《海南省财政国库集中支付管理办法》（以下简称国库集中支付管理办法），国库集中支付管理办法自2015年1月1日起施行。海南省人民政府令第254号，2015年1月1日起施行海南省财政国库集中支付管理办法。在本办法中规定实行国库集中支付和会计集中核算。在国库集中支付制度下，实行会计集中核算（1）有利于各部门切实有效地贯彻《会计法》。《会计法》所规定的会计工作的两大基本职能是会计核算和会计监督。会计集中核算制度的施行能够最大限度使此两项职能得到发挥和落实。 （2）有利于实现会计工作规范化管理，集中核算实现了人员集中管理、集中培训、工作流程制度化、会计核算电算化、会计监督日常化、工作经验交流经常化、岗位目标责任明确化，从而实现了工作规范化管理的要求。（3）有利于加强财政监督。加强财政监督，是防范腐败的治本措施。实行国库集中收付制度后，能从机制上减少或杜绝资金在预算单位滞留时间。同时，通过会计集中核算的财务管理模式，可以对每个基层预算单位、每一笔支出实现了财政监督，由事后检查转变为事前审核监督、事中实时监控、事后绩效评价的全过程监督，有利于从源头上防治腐败现象发生。

三、实行国库集中支付和会计集中核算的财务管理办法下，行政事业单位的单位层面内部控制存在的问题

行政事业单位内部控制分为单位层面内部控制和业务层面内部控制。单位层面内部控制部分包括建立内部控制的组织架构、建立内部控制的工作机制、对内部控制关键岗位工作人员的要求、编报财务信息的要求和运用现代科技手段加强内部控制。行政事业单位业务层面内部控制主要包括预算业务控制、收支业务控制、政府业务控制、资产控制、建设项目控制、合同控制等。在会计实行集中核算的前提下，行政事业单位业务层面的内部控制已经由会计核算中心进行把关，在业务层面的内部控制得到了加强。但是由于会计核算的转移，行政事业单位丧失对内控制度的掌控，特别是单位层面内部控制很薄弱。主要存在于以下几个问题：

1.大部分单位对于单位经济责任主体是谁和内控建设应由谁负责存在模糊认识。国库集中支付管理办法中明确规定，财政国库集中支付管理是指由县级以上人民政府同意设立的财政国库执行机构，在不改变单位资金所有权、资金使用权、财务管理权的前提下，实行国库集中支付、工资统发、会计集中核算的财政财务管理。单位负责人对本单位发生的经济业务事项及所提供报账资料的真实性、合法性、完整性负责，不得虚构经济业务事项或者提供虚假的原始凭证等报账资料。该办法明确指出了单位经济责任主体为单位负责人。行政事业单位内部控制规范中也规定，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。

2.财务与业务管理脱节。国库集中支付局只起到了“核算”“付款”作用，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，未能对业务部门实施的必要的财务管理和内部监督。

3. 风险意识不强，重视不够。加强内部控制建设，首要一条就是对其重要性、紧迫性有清晰的认识，特别是行政事业单位的负责同志，总认为内部控制是企业应该做的事情，行政事业单位干部职工的素质好、觉悟高，而且有党纪政纪约束，无须再定条条框框，对内部建设重视不够。

4.管理基础薄弱，家底不清。有些行政事业单位存在家底不清、职责交叉、权责脱节等位，无从分析管理监督的薄弱环节、把握防范风险和制约权力的关键点。

5.缺乏基本的内部控制措施。这在某种程度上也是当前一些单位财政收支等基础管理工作薄弱的反映，有的财务机构不健全，报账会计缺乏应有的程序。在实际执行过程中出现一人多岗的现象，违背“不相容岗位分离”原则，比如报账会计与资产管理人员没有严格分开，而是由一人负责，物品采购、保管、领用也没有分开，而是由一个人负责；有的缺乏基本的内部审批程序，业务审核、审批随意性较大，内部缺乏基本的控制措施。

6.国有资产的采购和管理环节隐患较多。目前，由于实行会计集中核算，会计人员脱离了单位的实际业务工作，很难了解实际情况，特别是在国有资产采购和管理环节。虽然实行政府集中采购制度以来，行政事业单位固定资产的购置得到了有效的控制，但对于调拨资产的管理還存有盲区。比如固定资产的调拨单据如果未能送达会计核算中心，这将会造成固定资产的漏记，这部分国有资产将游离于财政监管之外。在资产的使用管理中也缺乏相关的内部控制，重购轻管现象比较严重。

7.尚未形成有效的内部监督。内部控制有效发挥作用，离不开健全完善的内部监督，以减少内控设计上的缺陷，堵塞执行中的漏洞。目前，在内部监督方面，内部审计机构不健全，专业人员缺乏问题较为突出，有的虽然成立了内部审计机构，但工作开展还未实现制度化、规范化、难以发挥实质性监督作用。

四、国库集中支付和会计集中核算的财务管理模式下的行政事业单位的单位层面控制的解决措施。

1.单位领导需重视，积极支持有关部门开展内部控制。领导重视是内部建设与有效实施最重要的保障，没有单位领导支持的内部控制建设，往往会流于形式，有了单位领导支持的内部控制建设，才能真正地发挥作用。在内部制度控制规范中明确的规定了：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”这一规定就是要促使单位的领导树立起风险防范的意思，进一步加强责任感和使命感，从而在单位内部营造起良好的内控氛围，确保内部控制工作顺利推进。

2.设立专职财务人员，建立健全内部控制关键岗位责任制。组织机构和人员队伍要比较健全，建立一系列的内部财（下转第367页）（上接第354页）务管理制度如收支管理制度、财务开支标准、内部稽核制度财务分析和财务监督检查制度等，从而使岗位职责明确，才能形成工作合力。设立专职财务人员，内部控制的业务层面控制都需要专业人才。因此要建立相互监督相互制约的内部管理控制体系。并且随着会计集中核算工作的深入开展会遇到新的问题，单位也要根据新情况进一步完善和执行各项财务制度严格堵塞管理上的漏洞。在专职人员应选用具备与其工作岗位相适应的资格和能力，包括知识、技能、专业背景和从业资格。加强业务培训。需要对关键岗位工作人员进行定期的业务培训，使其及时了解和认真执行国家的有关法律法规政策，督促相关工作人员自觉更新和提升专业技能和业务水平。行政事业单位在确定岗位职责和分工的过程中，应当着重体现“不相容岗位相互分离”的控制要求，确保不相容岗位相互分离，相互制约和相互监督。

3.设立有效的内部监督机构。单位领导应负责组织层面的总体监督，在总体监督的基础上将内部监督职能分为单位业务层面监督和干部监督，分别由单位内部审计部门和纪检监察部门组织具体实施。根据监督与执行相分离的原则，行政事业单位应建立独立的内部审计部门、纪检监察部门或者内部审计和纪检岗位作为内部业务监督的实施主体。由于内部审计和纪检部门作为单位内部设立的机构，对于日常监督具有灵活性和及时性，因而可以完善权力结构，从源头上防止权力滥用及预防腐败。

4.深入宣传教育。单位要加大宣传教育力度，广泛宣传制约内部权力运行、强化内部控制的必要性和紧迫性，广泛宣传相关先进经验和典型做法，引导单位广大干部职工自觉提高风险防范和抵制权力滥用意识，确保权力规范有序运行。同时要加强对单位领导干部和工作人员有关制约内部权力运行、强化内部控制方面的教育培训，为全面推进行政事业单位内部控制建设营造良好的环境和氛围。

五、结语

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“對财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事分权、分岗设权、分级授权、定期轮岗、强化内部流程控制，防止权力滥用。”为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。我们常说“把权力关进制度的笼子里”，内部控制制度就是一个笼子，内部控制制度规范的实施是要从制度上制约公共权力滥用并预防腐败。内部控制制度就是从根本上使腐败不能发生，从源头上防止腐败。实践证明，国库集中支付制度和会计集中核算大大提高了国库资金的使用效率，加强了财政部门对预算资金的控制和监督，提高了财政宏观调控能力。国库集中支付制度和会计集中核算执行的好坏，很大程度上取决于行政事业单位内部控制实施的好坏，关系着财政资金是否安全，预算执行是否高效，财政监督是否有效。推进行政事业单位内部控制制度建设，不仅要从经济活动的业务流程入手，加强业务层面的管控，也要重视业务层面内部控制所依存的内部环境，行政事业单位有着良好的内部控制环境，能为业务层面内部控制的建立和实施提供了基础性的保障。因此，在国库集中支付和会计集中核算的财务管理模式下，应加强行政事业单位的单位层面内部控制。

参考文献：

财政部会计司 行政事儿单位内部控制规范讲座 北京：经济科学出版社，2013.