专员办再定位

余功斌 陈鹏

当前，我国已进入“三期叠加”的经济发展新常态。财政可持续将面临严峻挑战，尤其是财政收入由高速增长转为中低速增长和财政支出刚性增长的矛盾更加突出。与此同时，各界对预算规范管理和公开透明的要求也越来越高，对财政管理要求将更加规范科学。

可以预见，在各级财政压力不断增大的“新常态”下，优化完善内部治理结构，进一步向管理要效益已成为财政可持续的必要手段之一。

新《预算法》在总则第一条中就指出“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督”。在此背景下，专员办作为财政预算监管的重要力量，如何更好地发挥作用是需要深刻思考的问题。

面临的挑战

专员办作为财政部的派出机构，就近实施属地财政预算监管，在工作目的和工作环节上发挥着必不可少的作用。同时，专员办在适应新常态方面也存在一系列挑战。

思维方式带来的挑战。随着专员办业务嵌入预审编制、预算执行、决算管理等财政主体业务，专员办将实现由检查业务为主向预算管理为主转变，以事后检查为主向事前事中监控为主转变。除了带来业务的转变，更深层次是思维方式的转变。思维方式决定行为方式。专员办多年来形成的固有的、程式化的检查思维方式能否迅速、彻底、全面转变，是专员办面临的第一个挑战。

业务能力带来的挑战。业务能力是适应改革要求，做好财政预算监管的关键。转型前，专员办基本不涉及财政预算监管相关业务，对财政预算监管业务规律的认识还不清，对运行特点还不明，对相关知识储备还不足，对法律法规解读还不够。面对全新的财政预算监管业务，如何尽快提升履职能力，是专员办面临的第二个挑战。

部门间关系带来的挑战。落实好对属地各级中央预算单位全覆盖、预算管理流程全覆盖的要求，不仅仅是专员办的事情，还需理顺专员办与财政部各司局、地方财政部门、属地中央预算单位的关系。一方面，需要在部内建立互相补充、互相推动的财政管理体系；另一方面，还需要厘清与地方政府以及各相关部门的关系，这是搞好中央财政监管工作的必要外部条件。

监管的途径

专员办做好财政预算监管，除了从预算管理制度改革的高度总体把握外，更应引入现代管理先进理念和方法，加快推进财政预算监管向规范化、精细化、绩效化的管理模式转变，使各要素精确、高效、协同和持续运行。

系统化，监管上下联动。系统化，意味着需要从总体与全局上、从要素的联系与结合上，研究整个系统的规律，建立合理的秩序，从而实现系统的优化。财政预算监管系统化，就是要对财政预算管理业务进行综合集成，实现“好监管”和“监管好”双重目标。一是要评估、优化部内司局、专员办、地方财政部门等各要素的职能定位，界定权责，明确业务流、数据流、信息流及接口。二是要绘制清晰的监管业务流程图，流程图要以财政资金流向为导向，以所涉及的部门为节点，形成各阶段制度规定、监管标准和工作清单，使监管方和被监管对象都有明确的预期。三是专员办要按照监管工作程序开展工作。

系统化应重点关注以下问题，一是要强调整体性、层次性和关联性。二是要确保全口径和全方位，形成闭环。

对于专员办，系统化意味着“全能”。要做到监管、服务、调研三位一体，真正成为财政部的“眼”和“手”，成为联系中央和地方的“桥梁”。从这个意义上，专员办将是“好监管”和“监管好”的重要环节和中坚力量。

标准化，业务流程再造。所谓标准化，是把抽象的战略、决策，转化为具体的、明确的工作举措，使各要素明确任务分工，按照流程开展工作，提高整个系统的效率。标准化是落实“好监管”和“监管好”的基础，是开展财政预算监管工作的重要依据，要在组织和业务两个层面上制定标准。针对组织活动，要自上至下制定财政预算监管工作规范，明确工作部署、业务指导、资料报送、结果利用、工作考核、信息管理等组织行为工作标准。针对业务活动，要在财政预算监管业务流程图基础上，制定具体业务的监管办法和操作规程。明确监管依据、原则、范围、时机、内容、程序，方式、结果应用，明确协调机制和保障措施，明確调查研究、专项检查事项。

标准化应重点关注以下问题，一是标准化是开放和循环的过程，要反复迭代，不能也不可能一蹴而就。二是标准化要实要细，能清晰定位各要素，不能泛泛而谈。

对于专员办，标准化意味着“规范”。即有规可依、有规必依、违规必究。有规可依，就是要制定一套符合财政部要求和当地实际的监管办法和操作规程，与任务实现“无缝对接”。有规必依，就是要树立规矩意识和纪律意识。违规必究，就是要建立制衡机制，及时纠正偏差，确保财政预算监管目标得以实现。其中，制定监管办法和操作规程要与被监管方达成共识，具备较强的指导性和可操作性。而内控制度应由财政部制定，具备控制标准、偏差信息预警、矫正措施三项内容，体现权威性和严肃性。成为约束专员办权力、防止违规行为的“安全阀”。

信息化，打破信息孤岛。信息化是做好财政预算监管的信息基础和重要手段。信息化不是简单的开发信息管理系统或是信息联网，而是在优化预算监管业务的基础上，构建财政资金流向全过程实时监控信息系统，使数据获取、信息查询、统计分析、即时预警、情况反馈、信息共享及时准确，保证财政预算监管由结果监督向过程控制、由粗放型向精细化、由突击性向日常性转变，进一步提升监管效能和财政部门决策管理能力。

信息化应重点关注以下问题，一是要统一信息资源规划，建立信息资源统筹协调机制。二是要打破信息孤岛，整合管理信息系统。三是注重信息安全。

对于专员办，信息化意味着“即时”。信息传递往往是逆向递减的，即：越往上层传递，信息的真实性、准确性和可信性越低。专员办一方面要做到信息上报真实，另一方面要做到就地调研准确，为财政部研究制定政策和科学决策提供第一手信息材料。同时，专员办要着力推动财政预算监管网络一体化进程，强化所属人员调研、写作和表达能力。

绩效化，提升监管成效。精细化管理之所以成功，原因之一就是源于绩效。财政预算监管绩效化，要以支出结果为导向，这是预算管理发展的方向，也是跨越了精细化的更高阶段。其核心应包括目标设定、运行监控、绩效评价、结果反馈和应用四部分。绩效目标设定，应由预算单位编制，包括定量和定性两类目标，最后由财政部进行审核确认。运行监控，主要由专员办承担。绩效评价，由预算单位自评、财政部委托专员办按标准评审、财政部最终确认构成。结果反馈和应用，由财政部负责。通过绩效化，能够调动地方财政部门和各预算单位依法编制预算、严格按预算使用财政资金的自觉性和主动性。

绩效化应重点关注以下问题，一是审核绩效目标，要防止预算单位目标设定过低。二是制定绩效评价标准，要从多方面设置，定性与定量结合。三是结果应用和反馈，要客观、公正、全面，确保权威性。

对于专员办，绩效化意味着“务实”。在绩效目标审核阶段，要把好入口关。在运行监控阶段，要建立运行通报处理机制，倒逼被监管方合法合规使用预算资金。在绩效评价阶段，要全面细致，结论要有理有据。对于结果反馈和应用，更要客观公正，解决好财政资金监管“最后一公里”。

系统化，标准化、信息化、绩效化环环相扣，既相互联系、又相互影响。系统化是标准化、信息化、绩效化的总领和理论前提，是财政预算监管的“中控”，没有系统化，其他三化就成了无本之木、无源之水；标准化是信息化和绩效化的前提，是财政预算监管的“解码器”，没有标准化，信息化和绩效化就无从入手；信息化是实现标准化和绩效化的重要手段，是财政预算监管的“传感器”，没有信息化，精细化管理就失去了技术支撑；绩效化是其他三化的重要保障，是财政预算监管的“反馈器”，没有绩效化，精细化管理就无从发挥其作用。

总之，通过探索和构建系统化、标准化、信息化、绩效化的财政预算监管体系，有利于构建现代财政制度，有利于发挥专员办作用，强化资金运行全过程的动态监管，确保财政资金按照计划拨付到位并规范使用。