改革开放前后我国乡村治理方式比较研究

摘 要：当前，我国乡村的社会制度与社会形态等方面处于不断变化的状态，对乡村治理方式进行研究，特别是对改革开放前后我国乡村治理方式进行比较研究，意义深远。从各方面分析不同时期的乡村治理方式，通过总结梳理，从中看出不同时期国家对乡村建设目标的独特认定，对现阶段乡村治理的完善与发展具有重要的借鉴意义。

关键词：改革开放前后 乡村治理方式 比较

新中国成立以来，整个社会有了巨大的改变，但乡村问题依旧是国家发展过程中的焦点所在，其中最亟需解决的便是乡村的治理方式问题。随着社会发展，在与乡村实际情况相适应的情况下，不同的历史阶段，乡村的治理方式也有所不同。

一、乡村治理的内涵

“治理”最早被定义为政治领域范围内的控制和操纵，随着经济社会的发展，其含义开始拓展到经济、社会等多个领域。乡村治理，作为乡村政治学中的一个新概念，指的是在国家和社会双方面的努力下，公信力得以形成，并通過这一公信力的实施，乡村社会被标准化管理，进而使公共利益得到最大程度提升的一个不断变化的过程。乡村治理包括两个主体：国家的权力体系和乡村的自生权力体系。建国以后，“社会上大部分资源都掌握在国家的手里，民间统治人才不复存在，民众和国家开始不经过媒介而相互建立联系。改革开放刚开始时，国家的权力结构被剥离，民间杰出人才开始涌现，民众也逐渐走向自主化和界限化”。国家、乡村精英与村民之间的多元关系造成了不同时期，乡村社会经济和社会形态之间的显著差异，同样的，乡村治理方式也有明显的不同。

二、改革开放前后我国乡村治理方式的不同特点与内容

1.集体化时期的乡村治理方式（1949～1978）。

1.1土地改革。1949年，新中国成立之后，土地改革便成为重中之重。同年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议中，系统、详细地提出“一步步将有封建性质的土地所有制变更为农民的土地所有制”。随后，1950年6月，《中华人民共和国土地改革法》在中央人民政府委员会的同意下顺利通过，此后，新解放区便开始有步骤、分阶段地进行土地改革。到1952年，全国范围内的土地改革基本完成。土地改革解决了农民与土地间的关系问题，积极鼓励农民加入到革命战争中去，让农民自此有了自己的耕作地。

1.2乡——村政权体制。1949年以后，新成立的政府在吸取以前老解放区的成功经验的基础上，创立了乡——村政权的组织结构，1950年12月，政务院明确规定：乡与行政村并存，同为农村的基层行政区划。到1952年末，全国一共成立了28万个乡（镇）、行政村人民政府组织。可是，行政村体制很快就瓦解了。1954年9月，新中国第一部宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》明确规定，县级以下，仅可以保留的合法的基层政权组织为乡（民族乡、镇），之前的区全部摇身一变，成为县的驻地，将原来的村级行政建制取消了。到1957年末，除了台湾地区和西藏的昌都地区以外，全国一共设有120753个乡镇，其中包括乡117081个，镇3672个。此种乡——村政权体制从某种意义上来说，推动了政府的集约化管理。可是，这种政权所面对的对象是拥有生产资料的农民，工作起来可操作性不强。

1.3人民公社制。社会主义改造基本完成之后，社会主义建设的进程进一步推进。1957年，召开的中共八届三中全会上，批评了反冒进，并提出在这一年的冬天，必须进行一场规模庞大的农田水利建设运动和积肥运动。[6]会后，毛泽东对于合作社的现有存在形式进行了再次思考，并提出将社进行合并壮大的想法。1958年3月，成都会议中，明确提出：“为了跟上农业的发展和文化革命的步伐，在条件成熟的地方，可以将小型的农业生产合作社一步步归为规模更大的合作社”。1962年9月，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议中，明确道：“农村的人民公社是为了跟上时代的发展，形成于高级农业生产合作社，实行各自发挥自己的能力，自力更生，谁干的多，谁就得的多，不允许不劳而获的原则”。随后，人民公社化运动开始在全国范围内迅速展开，至年末，全国之前存在的74万个合作社，现已合并成2.6万个，除了仅剩1%以下的偏僻山村的独门独户以外，全国12亿农民都加入进来。

2.改革开放后的乡村治理方式（1978年至今）。

2.1土地分户经营。1978年，十一届三中全会顺利召开，会上，彻底废除了文化大革命时期以阶级斗争为纲的路线方针政策，倡导将工作重点放到社会主义现代化建设中去。这样一来，改革的根本思想就变成权力下放。1979年4月，《关于农村工作问题座谈会纪要》的文件中，着重说明，“不允许让每家每户独自承包土地。” 这一年9月，十一届四中全会又再次提出，“除了那些副业生产有异于寻常的特殊需要和特别偏远的地区，交通不发达的独门独户以外，也不允许每家单独承包土地。” 一直到1980年9月，《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的文件中，指出：“在那些偏远地方和经济特别落后的地区，群众要求承包土地的，可以让农民承包土地，并在相对长的时间内保持不变。”“在一般地区已经落实这一政策的，如果群众没有反对意见，就继续执行下去。”在这以后，满足广大人民群众需求的包产到户，包干到户开始在全国范围内铺展开。1983年1月，中共中央又颁发了一号文件，再次将农村实行家庭联产承包责任制和马克思经典作家的合作制理论有机结合起来，大力赞赏包产到户、包干到户的做法。1985年，中央1号文件又提出了对农产品进行统一派送和采购的制度，农村这块土壤开始导入市场经营形式。随后，中国农村开始执行并最后确定了农业家庭承包制度，让农民拥有了生产经营自主权，使农民彻底摆脱了封建固化的人民公社体制。同时，把农民变成了相对独立的财产主体，极大地调动了农民生产劳动的积极性，使生产要素也可以独立发挥力量，经济社会得到飞跃式的发展。

2.2乡政村治体制。土地分配到每家每户，农村的经济发展更加活络，使之前存续的以生产大队和生产队为单位的劳动分配体系和利益分摊体制失去了往而的效力，原来的基层政权和村庄组织迷失了方向。此种情况下，很多地区形势急转直下，出现财务管理一塌糊涂，干部不秉公执法，干群关系一度恶化等非常突出的社会问题。1979年9月，四川省的广汉县开始尝试“政社分开”的体制。1982年，中共中央出台了一号文件，文件中明确指出“近年来，因为多方面的因素，农村一部分社队基层组织没有组织纪律性，甚至无力办公，导致很多事情没有人管，恶劣的社会现象正愈演愈烈，这种情况应该被各级党委重点关注。在对生产责任制进行总结补充时，首先要解决好这个问题”。这就说明，之前的乡村治理体制，包括政权下乡和政党下乡两个部分，已经跟不上经济体制的改革，国家急需找到一种可以和经济体制的改革相适应的新的治理体制。正在这时，广西一部分农村开始涌现像村委会、村管会这样的自治性组织，它们开始履行公共职能，中央高层也给予了密切关注。1983年10月，中共中央、国务院重点指出在建设乡镇的过程中，成立村民委员会。它成为最普通的群众性的自我管理组织。截止到1983年末，全国共有12702个人民公社不复存在。到84年末，全国又有39838个人民公社宣布撤销。截止到1985年，全国剩下的249个人民公社也得以撤销。经过一系列措施以及1987年将区取消，改为乡以后，到1988年12月，全国一共成立了6.98万个乡（镇）政府。“社改乡”和“队改委”实现以后，一种新的乡村政治框架开始出现，即“乡政村治”体制。

三、改革开放前后我国乡村治理方式的发展趋势

1.乡村治理由行政化向自治化过渡。自改革开放以来。农村社会管理工作的行政化干预过多成为阻碍我国乡村治理工作稳步推进的主要因素。一方面，村民自治委员会成为上级政府的“代言人”以后。不仅根本无力维护农民的正当权益，而且还持续给农民施压，让农民不堪重负。另一方面，村民委员会慢慢变成一种政府性组织。村委会的主要职能变成以完成上级指派的各项任务为目标。他们根本没有时间去料理乡村公共事务。这一现象之所以会出现，就源于农村税费管理完全没有章法。为了让这一问题得到彻底根治，从1994年开始，我国在一部分省市（像安徽省）开始摸索著对农村的税费进行变革。到新纪元以来，国家政府开始将这种改革工作在全国范围内广泛实行。农村“费”改“税”以后，村民自治由原来的行政化慢慢变成自治化，乡村的民主建设有了层级式发展。

2.村民自治规范化。1988年，我国《村民委员会组织法》被再次修改。其中，对村委会的主要职责进行了详细化规定，要求村委员主动为农民提供条件，加入到各种农村经济活动中去，在这些活动中，政府要扮演好调节师的角色。从这里可以看出，在制度建设方面，国家非常注重对农村地区社会管理的开拓出新。《村组法》于1998年再次修订以后，村民自治的规范化操作程序被确定下来。除此以外，还对村民议事、监管以及村务公开等和村民利益息息相关的关键性事情作了详细规定。2004年，党中央和国务院，都要求各地农村要将村务工作透明化，并成立了村务督查小组，对农村公共事务的监管提供更为详尽的参考意见。毫无疑问，在村民自治的具体实施过程中，村民贿赂、乡镇指派以及暴力选举等不良现象依然存在，甚至还造成了很多群发事件。但是，这仅是改革进入到一个阶段必然要出现的极少现象，而符合社会发展趋势的村民自治已经得到民众的普遍认可，中国共产党在乡村治理过程中的关键性地位和领导职能也被加强。特别值得一提的是，新修改后的《村民委员会组织法》中，对在我国乡村地区中，中国共产党所起到的作用和所占据的位置进行了详细规定，从法律上肯定了农村基层党组织的不可取代的地位和工作核心。这将使农民依法拥有政府权利方面拥有更切实的保障。

四、结语

当前中国社会转型已进入一个关键时刻，对新中国改革开放前后乡村治理方式的研究有着非常重要的影响。考虑到市场经济推动下社会的快速发展以及村级不同治理主体间的利益矛盾，有必要在总结多年来乡村治理方式的经验教训基础上，对现阶段的乡村治理方式进行又一轮解析，唯有如此，社会主义新农村想要达到的宗旨——“生产发展、生活水平提高、乡风清新、村容干净、民主自治”，才更有实现的希望。

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作者简介：王小君（1990—），女，汉族，河南安阳人，河南师范大学政治与公共管理学院2013级硕士研究生，政治学专业，研究方向：中国乡村治理。