我国PPP项目推广的实践及对策分析

贺青

摘 要：现阶段我国PPP项目实践中，由于在合作双方关系、风险与收益匹配、前后期设计投入、机制设计等方面存在各种“不对等”因素致使项目推进受阻或失败。政府应当针对PPP项目在立法推进、统筹机构设置、投融资机制完善等方面的政策供给，为我国PPP模式健康发展提供制度保障。

关键词：PPP模式 社会资本 对策

一、引言

PPP合作模式（Public Private Partnership）的推广对于加快新型城镇化、缓解政府债务压力、盘活社会资本、规范财政收支管理具有重要意义。在基础设施建设及公共服务领域通过PPP机制引进入社会资本，一方面可以缓解现阶段政府财政压力，并为公共工程和公共服务提供更有效的供给；另一方面为社会资本提供市场发展空间。2014年起我国密集出台了《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》、《PPP项目合同指南（试行）》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等一系列文件大力推广使用PPP合作，并不断明确运作规范和方法，然而，PPP项目的实际签约情况却不尽如人意。

二、我国PPP项目的实践困境

1.传统政府本位观念下政企合作关系的不对等，导致社会资本参与PPP项目交易成本过高。PPP运行中强调的平等、互利的契约精神，要求政府真正能够以“平等”身份与非政府主体建立长期合作共赢关系，这与中国传统的政府本位体制存在较大差异。一方面，地方政府在信息掌握的全面性上，具有先天优势，包括PPP项目的信息公开程度、地方债务数据的真实性评估、公共服务的数据（如：供水、垃圾处理、轨道运营等实际用量参数）等一系列数据的真实性、完整性，主动权基本都由地方政府掌控。社会资本为取得有效信息，需要付出比政府更大的交易成本，也很可能因为信息掌握缺失，导致决策失误。另一方面，政府缺乏契约精神和对政府的违约责任追究机制不健全，使得社会资本参与PPP项目的潜在风险大于政府一方。政府失信是以往PPP项目运作过程中最难防控的风险，地方政府换届、政策调整、合同兑付等风险，是社会资本不得不反复考量的问题。一些地方政府为急于缓解地方债务压力，招商引资时积极承诺，完成基础设施建设运营后不能按照合同约定进行支付，尤其是面临政府换届、重大政策调整时，政府之间推诿责任现象时有发生，损害了社会资本的合法权益。分析失败的PPP案例，多数是因为政府不守信用、违背承诺而致投资方利益受损，导致项目失败。如长春汇津北郊污水处理厂因政府违约而诉诸法律，又如青岛威立雅污水处理项目，当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格；长春汇津污水处理厂项目，政府废止了当初制定的管理办法，导致实施机构拖欠合作公司污水处理费从而使项目失败。

2.风险分配与收益分配不对等，PPP项目对社会资本没有吸引力。风险共担、收益共享是PPP的重要特征，而实践中由于政府和社会资本对项目风险分担难以达成一致，导致了PPP项目谈判时间长、成本高。PPP模式下的项目管理和运营主体，由传统政府变为更具市场效率的社会资本，社会资本成为很多额外风险或成本的承担者，本身就承担了在工程设计、施工建设、债务融资等各环节的风险，这应允许其能获得相应的风险回报。同时，PPP项目投资资金量大、回报期长的特点，决定了其需要通过融资解决资金来源。从社会资本追求收益的特性来看，社会资本的PPP项目融资理论上应当高于政府项目融资成本，只有PPP项目综合效益能够节约足够多的成本，以覆盖采用PPP模式而增加的综合融资成本，才能称其为物有所值。政府代表公共利益对PPP项目的成本控制，使得付费不能有太多“溢价”，而假设政府给的资本金回报率及债权融资成本太低，社会资本将不合算甚至根本无法融到资金。在“融资成本高、项目低收益和政策的高度不确定性”三重约束之下，PPP项目难以吸引社会资本的投入。

3.前期建设与后期运营的设计投入不对等，使得PPP项目未来风险不确定因素增加。按照财政部相关文件，我国推广的PPP模式，也不仅限于项目融资模式，更是“一种长期合作关系”，强调的是“全过程管理”，旨在通过风险共担、收益共享，引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供給效率。但部分地方政府把引入社会资本的PPP模式，视为解决基础设施融资和化解地方政府债务的“灵药”，并未充分重视其提升公共服务效率的本质。因此经常在项目推广过程中本末倒置，将大量时间精力耗费在投资建设阶段的模式设计、利益分成博弈上，而对更长期的项目运营期管理机制、价格调整、风险分担，缺乏足够的论证与假设。有的地方政府甚至为了吸引资金降低短期融资压力，做出脱离实际承受能力的承诺，在项目运行后期缺乏有效的盈利模式和政府补贴机制的情况下，项目资金链难以平衡，最终只能以政府失信和项目失败告终。在项目谈判前期，重视投资建设，忽视运营管理、争议协调和合理退出机制的建立，导致一些PPP项目“先天不良”。如“北京国家体育场（鸟巢）因中信集团联合体无力正常经营，于奥运会结束后仅一年就将经营权拱手交给北京市政府。” 4城市基础设施特许经营项目投资资金量大、投资利润较低、投资回报渠道比较单一、投资回报周期长，社会资本的大部分或全部投资回报资金来源于政府财政支付，一旦政府出现支付违约，社会资本便会陷入困境。

4.模式研究、推广与项目争议解决的机制建设不对等，使得PPP模式未来存。我国仍处于PPP模式的推广阶段，相关机制不健全，特别是缺少一个全国性的负责PPP模式的机构。在PPP模式起步较早的国家都有一个专门负责PPP融资项目的全国性机构，如美国的全国公私营机构合作委员会就是负责美国PPP项目的全国性机构，这种机构对全国的PPP政策、方针、文本解释等等给予全面性、权威性的控制与管理，同时对PPP模式的发展提供有力的支持。3我国现阶段推广成立的“政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组”、“政府和社会资本合作（PPP）中心”，从其职责而言，主要停留在政策研究、咨询培训、信息统计等层面，未涉及分争的仲裁、协调。

三、对策分析

1.加快PPP立法推动，是PPP模式健康发展的基本保证。在长久的PPP合同有效期内，有效保障公共部门和私人部门的合法权益是双方共同关注的问题。我国与世界各国的实践证明，健全的、与PPP相关的法律法规是项目顺利启动、成功实施、平稳运营的基本保证，也是防止和减少风险的重要手段。在缺少顶层设计的现状下，即使PPP模式操作的结构设计再好，没有政策保障也很难吸引社会资本的参与。目前我国PPP模式的运作缺乏国家法律法规层面的支持，现行的不论是操作指南还是特许经营办法，都仍停留在部委规范的较低层面，因此，亟需国家出台规范全面的法律政策，以消除实施PPP的法律障碍。以法律的形式，对PPP项目运作的项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段对政府部门和企业各自需承担的责任、义务和风险进行明确界定，保证基础设施服务的质量的同时，又确保合作双方的合法权益，推动PPP模式有效规范地执行，提供优质的公共服务。

2.设立全国性的PPP综合管理平台，提升PPP管理和仲裁协调效率。在充分整合PPP信息资源基础上，搭建国家PPP综合服务平台，实现PPP项目数据、征信、运作和监管的公开化，从PPP项目的合同制定、融资方式、收益回报机制、绩效管理、信用管理、担保机制等方面加强业务指导，在每一个步骤、每一个环节都有一定的制度和机制的规划，给予技术的支持，有效规避信息不对称、寻租空间大、政府或企业违约失范等问题。专业机构的设立，也有利于PPP项目评估、运作的专业人才培养和项目统筹管理。

而且合作双方在长期合同履约过程中可能存在多方面的常规协调事项，并不适合“言必及法”。因此，借鉴外国PPP项目推广经验来看，从较高层面设立独立于政府之外的第三方仲裁协调机构，建立平等的协调对话机制，督促双方后期履约，将能够一定程度缓释社会资本风险。特别需要强调的是，为确保这一第三方机构的权威和协调效果，需要其级别高于一般地方政府，因此，最好由省级、甚至中央政府授权成立。

3.完善投融资机制建设，增加PPP项目资产的流动性。在长达10-30年的基础设施项目运营过程中，除了特许经营或政府付费之外，社会资本需要有更多灵活、可选择的退出机制，才能增加社会资本对新项目的持续投融资能力，打造良好的PPP项目资本环境。按照《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），明确指出了政府对于PPP项目进行投资或进行支持的方式：“支持重点领域建设项目开展股权和债权融资。大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具，延长投资期限，引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。除了传统的银行贷款、企业债、短融、中票、PPN等渠道外，还可以采用资产证券化和项目收益债券等。”一般情况下除长期贷款外，企业债、短融、中票、PPN等融资年限在3-10年不等，与动辄10年以上的项目成本回收周期存在期限错配。此外，目前可见的融资支持政策，更多地集中在项目建设前期的筹资环节，而对于项目建成后期的资本退出机制，只提及“资产证券化和项目收益债券”，无法有效满足社会资本参与PPP项目后的资产流动性问题。因此，PPP项目融资的政策供给，在期限需求和品种选择上明显存在不足。建立全国性的PPP项目资产评估交易平台，提升PPP项目资产的流动性，为社会资本提供市场化的资本退出机制，将弥补现有融资产品短板，有效缓解社会资本的中长期资金压力，也有利于政府PPP项目招标中的议价。

四、结语

成功的PPP是一种政府、企业、社会多方共赢的模式，这需要在双方间建立起公平、有效的利益和风险分担机制，并确保该机制的有效运作，这是确保PPP项目实现“多赢”的前提和基础。我国处于PPP模式推广期，从专项立法、机构建设、机制设计等方面都仍有待不断完善和提升，最终在政府和社会资本之间建立的一种长期、平等、互利的合作关系，才能实现PPP模式可持续发展。

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