新土改突围：农地确权年底冲刺

席志刚

“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”刚刚结束的中共十八大上，涉及农村土地的征地制度改革首次写进党代会报。

早在2010年初，针对农村集体土地产权不明以及政府强制征地引发的种种问题，中共中央“一号文件”就提出农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，要求用3年时间完成，为下一步土地流转和征地改革提供法律基础。

今年是中央要求完成农地确权的最后一年。年初国务院“一号文件”为农村集体土地确权发证设定了“2012年12月前完成”的最后期限；3月初“两会”期间，国务院总理温家宝再次强调，认真搞好土地确权登记颁证，制定出台《农村集体土地征收补偿条例》，是2012年的主要任务之一。

然而，和当局预期相比，农地确权工作的实际进展并不乐观。国土资源部统计数据显示，截至9月底，全国集体土地所有权发证率仅为75%，有7省的土地确权登记发证率不足50%；即便是“先行先试”走在前列的四川省，也只有70%县区完成集体土地确权登记。

年底冲刺

时间紧迫，农地确权现在到了必须全力以赴的冲刺阶段，牵头的国土资源部压力陡增。

去年5月，国土资源部、财政部、农业部就农地确权联合发文，要求到2012年底，全国范围内的农村集体土地所有权证确认到位，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。

农村土地确权登记工作由此在全国悄然推开，然而进展甚为迟缓，不尽人意。今年7月中下旬，国土资源部联合财政部、农业部成立督导组，相继对内蒙古、江西、云南、陕西、甘肃、新疆等省（区、市）展开督导，督促地方政府加快为农村集体土地“确切颁证”；要求各地在确保操作规范的情况下，年底前务必完成农村集体土地确权登记发证任务。

为确保任务如期完成，国土资源部再次对地方施压，重申去年5月三部门联合规定的惩罚措施——凡是到2012年年底未按时完成农村集体土地所有权登记发证工作的，暂停农村集体土地转为城市建设用地及征地审批，农村土地整治项目不予立项。

土地储备是地方财政收入的命根子，一旦停下来，地方财政立马吃紧。对于地方政府而言，这项规定之严厉，前所未有。然而农地确权进展迟缓，确有不得已的原因，由于其所牵涉到的方方面面，以及确权过程中翻出来的大量历史遗留问题，实非朝夕之间，能够毕其功于—役。

当前农地确权涉及农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农用地承包经营权和农民宅基地使用权等四类产权。上世纪40年代末期中共建政之初，曾发起大规模的土改运动，实行“耕者有其田”；在其后兴起的人民公社运动中，农村土地又转为集体所有和集体经营；1980年代以后，随着家庭联产承包经营责任制的推行，人民公社体制瓦解，农村土地所有权和经营权分离，产权制度更趋复杂。

60多年制度变迁所积累下的大量矛盾和遗留问题，都要在这次农地确权中——化解，难度之大，可想而知。北京大学国家发展研究院长周其仁坦言，年内完成全国农地的确权，“这个要求我看有一点理想化，做不到。”他以成都为例，2003年开始试验农地确权，原来设想一两年就可以结束，结果搞了好多年，远远超过预期，过程非常复杂。

成都经验

周其仁长期跟踪观察成都在农地确权方面的试点和进展。他注意到，由于市场经济下土地资源的价值越来越凸显，巨大的经济利益使得人们在确权过程中“寸土必争”，引发大量土地权属争议。

在农地产权制度改革的探索中，成都走在了前面，2003年开始自发试验，2009年获国务院批准进行城乡统筹的综合配套改革试验，其近三年的试点经验被称为“成都模式”。在周其仁眼中，成都模式其实就是三句话：确权是基础，流转是核心，配套是关键。

成都刚开始土地确权的时候，问题千头万绪：村民外出打工，承包地由乡邻耕种多年，现在地算谁的？村集体成员生老病死、婚丧嫁娶带来的土地增减问题纠纷不断，如何处置？以前承包地两年—小调、三年一大调，现在要确权了，还要“长久不变”，如何摆平？农村私搭乱建现象非常普遍，柴禾堆、牲口棚、猪圈相互占用，违章如何定性，确权如何划界？各种意想不到的麻烦纷至沓来，—度让工作人员瞠目结舌，束手无策。

对这些实际问题，各地因乡土人情、乡规村约不同，解决的方式也各异。成都模式的一条主要经验是，由土地确权逼出了村庄治理结构的改革，产生了议事会制度——确权过程中的所有问题都提交村议事会，请村里德高望重的老人主持公道。

周其仁在成都双流县瓦窑村看到村民解决争议的一个典型案例。娘胎里的孩子是否具有确权资格，村民各执一辞，争议不下，村议事会也拿不出个方案。为此，他们专门请来妇产专家，从医学角度进行解释，最后确认，怀孕7个月以上的胎儿才能算一个生命。议事会据此拿出了一套富有人情味的方案：胎儿没有资格参与承包经营权的确权，但孩子生出来就是集体经济组织的成员，下一步土地流转有经济收入效益的时候，可以给孩子分一份。

这个折中方案最后被各方认可接受，确权得以继续推进。双流农户最后拿到手的土地承包经营权证，标明了地块的实测位置、边界，配有坐标以及示意图，权属关系清晰明确，形成了一个可追溯的产权系统，他们自用的宅基地，获得《农村集体建设用地使用权证》，《土地所有权证》则发给村集体经济组织。

在确权的基础上，成都提出要“还权赋能”，不但把农村集体土地的使用权经营权还给农民，而且要把由此派生出来的转让权也还给农民，赋予农民以更为全面和多样的权能。“政府用其权威先帮老百姓确权。如果产权不明，土地流转的收益最终恐怕落不到村民头上。”在周其仁眼中，成都的可取之处在于把确权放在了流转之前，这为未来的流转奠定了坚实的基础。

法律边界

成都经验是否要在全国推广，曾一度被外界寄予厚望。不过，官方表态一向颇为谨慎。据知情人透露，决策层在给成都下放“先行先试”试点权的同时，对试点所应触及的制度边界仍感拿捏不准，要求改革试点做到“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”。

周其仁认为，成都最引人注目的经验就是确权，这也是当前农村土地制度改革的第一要务。然而在国土资源部看来，成都经验的可总结性仍显不足。他们将成都经验与福建的“三到位”、河南郑东新区的“和谐拆迁”、重庆的“地票交易”制度，以及广东的“三旧改造”等地方探索放到一起，认为其主要目标在于增加土地指标供给、绕开18亿耕地红线，在土地管理制度改革方面并没有实质性的创新。

今年2月的全国国土资源工作会议上，国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史提到，今年国土资源管理改革最重要的任务是，组织开展各类改革探索，并对各地试点经验进行总结、提炼和规范。据他透露，在总结成都经验的基础上，国土资源部年内将新设一批土地制度改革试点，除了土地确权外，围绕社会高度关注的征地拆迁问题、经营性集体建设用地模式进行试点。

北京唐家岭试点主要探索集体建设用地建租赁房，由当地村民组成土地股份制合作社，取代以往由村委会代表的机制，作为完成土地产权制度改革后的产权主体。国土资源部在下放给北京市“先行先试”试点权时，口头要求北京“不要走得太快”。

周其仁表示，决策层希望通过“多地试点，总结经验”，稳步推进土地产权制度的改革。他们这种不宜“操之过急”的心态，可能是顾虑到在建立健全集体建设用地的收益分配机制以前，如果贸然推动土地流转，会产生更大的经济、法律和社会问题。

多地试点的另一着力点是寻求法律突破。徐绍史曾强调，探索创新总体上应该在现有的法律框架内进行，需要突破现行法律的，应该履行申报程序。这意味着土地制度改革在探索中已经触碰到现行法律的边界。

迄今为止，在土地确权方面，中国还没有一部完备的法律，有关土地权利的法律条款散见于《宪法》《民法通则》《土地管理法》《城市房地产管理法》及各种土地法规和政策规定中。

很多法律条款需要重新加以讨论。比如，是不是所有的城市土地都要归国家所有？国家如何行使所有权？集体土地要不要有流转权？这些问题都需要通过立法加以解释固化。

目前，国务院法制办正在制订《农村集体土地征收补偿条例》，《土地管理法》也在紧锣密鼓修订中，有望明年提交全国人大审议。

不过，周其仁并不赞成全面重修《土地管理法》和修改关于“城市土地属于国家”的宪法准则。围绕土地改革而来的利益格局的调整，牵一发而动全身，需要严谨应对，任何“急就章”式的变革都不可避免地会导致利益主体的行为扭曲，陷入土地资源配置的严重失衡。他建议在已有的体制变化的基础上，“吸收城市土地使用权市场化的历史经验，逐步、渐进地完成土地制度的根本变迁。”

事实上，中国农村土地承包制改革和城市土地出让制改革，已经奠定了土地转让权的基础。目前尚未解决的是上述两个转让之间，即农用土地转为城市建设用地这一关键环节，症结则在于现存体制仍然把政府强制征地视为农地转用的唯一合法途径。

征地制度改革最重要的《征地条例》，其条文目前已基本成型，但相关内容与现行《土地管理法》存在“与上位法冲突”的尴尬，不能单独颁布，只能等《土地管理法》的修订完成后配套实施，而《土地管理法》的修订内容明年“两会”时才提交讨论。

“既然试点，就应该有些突破，有矛盾和抵触才会触及法律边界。”周其仁建议，在《土地管理法》完成修订之前，可以授权试点地区试行一些与现行土地法律不相一致的办法，包括提高征地补偿水平、开放城市一级土地市场，允许集体土地或农户承包地进入土地市场，土地市场建设和管理等。

在试点地区“先行先试”提高征地补偿水平时，周其仁认为对近年征地补偿过低的农民，应该做出某种形式的补充补偿，以缓解因补偿相差悬殊而引发的不满情绪，至于具体的补偿方式，“既可以从中央和地方政府的卖地所得中拿出一定份额直接补偿，也可以考虑以教育券或医疗券的形式向农户发放。”

不过，这并不意味着，要对此前的征地进行全面补偿。“太远的事没法追诉，只能当作发展过程中必须承担的社会成本。”周其仁说，大量历史遗留问题积攒的矛盾越来越多，越来越尖锐，需要政府理智面对。