内地基建“大跃进”迷局

龙灿 田天

10月29日，地处川西南腹地的乐山市市长蒋辅义高调宣布，该市将“水陆空”全方位推进交通建设，拟投资1600亿元，建设“一港四梯级、五铁十高速”，打造西部综合交通次级枢纽。

乐山地处四川内陆，去年全市GDP总量918.06亿元，地方财政一般预算收入仅65.65亿元，政府每年可以支配的财力也就百亿元规模，将何以支撑如此大规模的交通投资？

乐山基建“大手笔”

地处成都、川南、攀西经济区结合部的乐山，自古便是水陆交通要道。根据其最新编制的交通规划，所谓的“一港”，即新建乐山港，将使长江干流航道向四川腹地延伸162公里；“四梯级”是指岷江航电将新建四个梯级枢纽，全面提升岷江航道等级；“五铁”则是新建成绵乐城际铁路、成贵铁路、成昆铁路新线、雅乐铁路、乐自泸铁路；“十高速”包括已建成通车的成乐、乐宜高速，以及新建的乐（峨）雅、乐自、乐汉、仁沐新、绕城高速、金会高速、乐西高速和成乐高速新线。其中，绕城高速将把成乐、乐宜、乐雅、乐自高速连在一起，形成互联互通的高速公路网。

据当地媒体报道，目前，绕城高速正在开展征地拆迁工作，计划年内全面开工建设；乐汉高速、仁沐新高速已通过省交通运输厅审查，正在抓紧推进初步设计工作，力争明年开工建设；成乐高速新线、金会高速等项目已经陆续启动方案研究。

正在修建中的成绵乐城际铁路预计明年通车。届时，从成都坐动车到乐山不会超过l小时，乐山将成为成都l小时经济圈的重要成员，在成渝经济区中扮演重要角色。

此外，乐山还在酝酿修建机场。“乐山是—座开放的旅游城市，中外游客络绎不绝，如果有了机场，游客直飞乐山，会方便许多。”地方官员这样表达他们的机场情结。而按照他们编制的交通规划，乐山西部综合交通次枢纽建成以后，将成为成都南部最大的集公、铁、水、空于一体的综合交通枢纽。

未来五年，是乐山市综合交通次枢纽建设的攻坚期。当地媒体刊文称，在这期间，全市交通投资计划完成600亿元，力争完成800亿元。然而，值得注意的是，乐山目前工业化率只有.58.2%，尚处于工业化中期，地方政府每年可以支配的财力也就百亿元左右，基建摊子铺得过大，有限的地方财力将捉襟见肘，首尾难顾。

知情人坦言乐山交通建设的大手笔，隐射出表面风光的内里是地方产业集群的虚弱不堪。乐山主打的五大产业集群中，光伏产业受国际市场影响，企业已经停产；其他如冶金建材、磷盐化工，清洁能源和农产品加工，也因经济下行而前景不明。今年9月25日举行的第十三届西博会上，乐山与上海远成物流股份有限公司、四川旅游发展集团等知名企业成功“牵手”。作为国内知名的第三方物流大型企业集团，上海远成物流股份有限公司拟投资38亿元建设物流园区，为乐山承接产业转移打通物流瓶颈；四川旅游发展集团计划投资50亿元，启动五通桥古镇国际旅游项目建设，将古镇打造成为集休闲度假、观光游览和文化体验为一体的旅游区。

这两个新引进的物流、旅游项目，背后都需要交通运力的支撑，或许也是乐山热衷于交通投资的深层次考虑之一。但鉴于乐山市政府的有限财力，如此规模的交通建设“大跃进”，资金上的窟窿越补越大，或将累及地方产业集群的发展；而西博会上新引进的项目也如襁褓中的婴儿，一旦掐断奶源，无法得到政府的充足补给也会夭折。

地方盲目上马冲政绩？

患病的并不只是乐山。类似宏伟的投资计划，各地并不鲜见。

此前，湖南长沙市在7月25日公布了其雄心勃勃的投资计划，拟融资8292亿元，上马l95个建设项目，涵盖基础设施建设和新型城市化布局等多个领域；河南开封市尽管财政收入只有几十亿元，其棚户区、城中村改造及保障性安居工程拟用四年时间，投资1000亿元重现北宋“汴京”盛景；贵州正在编制的《贵州省生态文化旅游发展规划》，收集各地上报项目2382个，筛选出总额高达3万亿元左右的重点投资项目；四川省则在9月24日公布了包括2242个重大项目、总额高达3.67万亿元的新投资计划，总体量相当于四川去年全省GDP的1.75倍。

今年9月，国家发改委将近万亿的基础建设项目集中对外披露。分析人士称，地方政府启动的一系列大工程、大项目投资规划，与中央稳定增长的信号释放密切相关，“有些项目是之前储备的，在目前政策环境较宽松的背景下，不排除地方的功利性和盲目性，在中央稳增长大旗下，盲目上马项目冲政绩。” 据统计，在中央“稳增长”调控的大背景下今年二季度以来，地方省市相继扩大投资规模，陆续发布的投资计划累计超过了10万亿元，折射出时下内地基建疯狂投资背后的经济迷局，其间隐含的投资风险不容忽视。

10万亿资金从何而来？业内人士分析，相当一部分地方政府的融资手段仍旧是土地增值和房地产项目。令人忧虑的是，地方政府一直以来当做“补肾”佳品的土地财政，因为中央严格的房地产调控而岌岌可危，现在加上新一轮投资的巨大压力，一旦崩盘，将致大局失控，难以收场。

警惕体制性风险

今年春节期间，重庆丰都县某建筑公司老板冉勇（化名）陷入了身无分文的窘境。他以垫付资金的方式，承建丰都至某地高速公路中的一段工程，没想到当地政府财力不济，公路建设陷入瘫痪，不但工人的工资无从谈起，还拖累其公司几乎破产。

重庆市丰都县国土资源局一位官员披露，这条高速公路停建，不止是资金链断裂的问题，在前期征地工作中，大量的失地农民因为得不到失地赔偿，先前承诺的养老保险办理也没有得到落实。 据他透露，2008年过后，高速公路、铁路、水库、学校建设相继上马，项目建设需要大量征地，国土局只有全力以赴，大力支持，项目资金落实之后，相关的土地手续办理工作便立刻跟上，对于失地农民的赔偿也按照规定标准执行。高速公路之所以停工，一方面是失地农民的养老保险和赔偿没有得到及时解决；另一方面是财政难以为继，“地方政府正在想办法，但最终解决还需要时间。”

国家审计署数据显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额已达10.7万亿元，超过当年政府财政收入。考虑到本轮投资规模，专家认为，地方债务累积已在所难免，但风险仍基本可控。 公开数据显示，截至2010年底，中国的地方政府性债务余额中，有51.15%共计54816.11亿元是2008年及以前的年度举借，用于续建2008年以前开工项目的。这意味着，国家所实施经济刺激计划的2009-2010年间，近50%的地方债务是新增举债或者用于续建2009年及其后开工的项目。 另有人统计，地方政府负有偿还责任的负债中约有四成集中在市政建设领域，而政府负有担保责任的债务中有接近五成在交通运输领域中。这意味着，这两个领域如果出现后期经营不善，都将影响政府的还本付息，相关主体将被迫举新债，还旧债。尤其值得警惕的是，在当前经济下行的大趋势下，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大，偿债压力较大，陷入经营与偿债的恶性循环，短期内看不到出路。

更为可虑的是政府举债中潜藏的体制性风险。“地方政府将大量基础工程建设项目提上议程，随意性太强。”四川大学陈高林教授注意到，政府花纳税人的钱搞基建，事前没有人来监控，较大的工程项目上马建设的可行性论证报告以及审查缺乏透明度，也没有经过人代会的审批，事后又没有问责制度，更没有责任追究机制，风险很难控制。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希也认为，投资和债务规模较大并不可怕，重要的在于地方政府提高投资项目的透明度以便监督，保证债务规模可控。

“地方建设需要大量的资金，但在目前的财政体制下，财权事权不匹配，地方政府只能通过地方融资平台筹资。”考虑到地方负债隐含的财务风险，中国国际经济交流中心经济学家王军建议不如干脆赋予有经济实力的地方政府举债权，将正常的地方政府发债纳入预算管理，易于掌控风险。