论政策执行波动与基层治理相关性

杜欣然

杜欣然，长春工业大学助教。研究方向：人力资源研究。

论政策执行波动与基层治理相关性

摘要：我国的公共政策在执行过程中普遍存在着波动性，这其中包含着消极执行和运动执行。本文中将通过对于政策在执行中的实例进行分析，来阐述政策在执行过程中所体现的能够影响其波动性的因素。通过分析环境因素与执行压力来说明这种波动性给基层治理带来的负面影响。

关键词：基层治理；公共政策；波动性执行

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1009-5349（2016）01-0062-03

我国的公共政策在制定过程中集合了专家和学者的智慧，可谓说是人民智慧的结晶。但是，这些政策在执行中所发挥的价值却是差强人意。政策在执行中出现执行问题的细节方面有很多，主要的方面表现为形式主义、偏差执行、执行不彻底等，这些现象就导致了公共政策在执行过程中出现了波动性。在执行政策时，执行力的高低会影响政策的波动性。本文将重点研究造成政策波动性的原因，以及这些原因和现在的体制机制的联系，波动性执行会对基层治理带来怎样的影响。

一、公共政策

公共政策是指政府制定的用来解决公共管理方面的问题的制度。自近现代以来，对于公共政策的关注度越来越高，我国的学者所主张的观点集中体现为政策在执行过程中存在偏差。[1]比如政府制定了规划补偿政策，政策中规定了征收补偿标准，但是在执行过程中往往会出现少给征收款的现象，这样在执行中就会遇到群众的反对，因此暴力执法和强行征收的现象屡禁不止。

对于在执行政策中出现的问题可以从以下角度分析：第一，不同的政策执行机关在执行政策时都有自身的利益追求，而正是这样的利益追求导致了执行的偏差。第二，基层执行机关是政策的直接执行单位，这些基层单位对于执行的选择性和形式性都是造成公共政策只是理论成果难以转换为实际效果的因素。为了对政策的执行问题研究起到有力的说明，本文将选择个案分析。A省B市进行了一场矿产整顿工作，按照政策的要求企业间要兼并重组，以此创造个技术密集型，经济结构及管理结构稳定的生产企业，为此各级政府花费了很多财力和物力投入其中，就在这项工作进行中，B市爆发了民众抗议，要求政府和企业对于员工的12年的社会保险费用予以支付，并赔偿在此期间的损失费。这样的问题一出现，引起了社会各发面的关注，启动各项社会机制也无法解决这个问题，在当地造成了治理危机，而此问题的根源在于12年的运行机制是有缺陷的，相关政策在执行中的波动性很大。

二、政策执行中的运动性：高压政策关停煤矿

国务院针对煤矿安全生产作业发布了整顿意见的通知，要求将政策和市场作用相互结合，充分发挥市场的作用，政府推动市场健康运行，坚持维护企业职工的合法权益，兼顾矿主的利益，优化产业结构，建设安全、高效、有序的矿产运营机制。而A省对于这项政策没有足够的重视，直到政策出台了3年后才出台了省级方案。省级方案中要求坚持国务院的指导意见，重点减少煤矿开发主体和职工的矛盾，关切职工和投资者的合法权益，要求因地制宜，发展先进的科技，从而取代落后的生产技术，在其中明确要求了需要关闭的煤矿。主要针对于存在生产安全隐患的煤矿、没有开采资质的煤矿、生产能力不到5万吨的煤矿以及矿产资源已经枯竭的等。文件还要求私自盗开的煤矿也要关闭，并且煤矿的兼并整合工作在3个月内完成，对于维权方面的规定，文件要求各部门都要高度的规范和落实工作，处理好职工和企业的关系、解决职工的社会保险问题以及拖欠职工工资的问题。文件严格规划了债务的清偿责任，以此来确保职工和债权人的应手保护的权益。B市对于省里的这份文件的指示也是非常认同，会同了当地的人力资源部门和工商及安全监督管理部门来组建工作小组，保障文件精神的落实。这项工作的开展中，依照省里的文件能够很好地整顿煤矿的工作。B市也出台了相关的规定，计划用3年的时间在解决现存煤矿企业问题的基础上，调整企业的结构，建立出高效、安全的煤矿运营模式，以此解决长久以来的矛盾。

就在B市计划落实的过程中，A省的某矿产发生了重大的安全事故，引起了政府和社会各界的关注。A省紧急开会处理此次事故的同时决定了全省的煤矿企业必须停产来整顿治理安全方面的工作。省里发布了关于煤矿整顿关闭的通知，通知中要求每个地区的政府都要成立专门负责的安全治理小组，实行组长负责制，严肃处理有安全隐患的企业，对于不尽职责的组长严格依法依纪追究其责任。此项工作开展起来后，全省关停的煤矿达100多家。而省政府在治理安全工作上所采用的组长负责制就是压力型的运作方式，这样确保各级负责人能严格落实上级的政策部署。在B市的管理上，这样的运作方式很明显。它包含明确目标任务、划定截止时间点、相对应的奖惩考核机制。全省建立了在年底内关停和整顿煤矿30家，具体的安排到各地区分别执行。B市因为问题较为突出，规定治理的煤矿企业达15家。在这种压力型的治理机制下，在开展工作的过程中很难是根据实际情况来解决问题，这样的工作方式可以称之为政治性的任务，违背了市场经济规律。[2]在最后的治理截止日期上，规定了全省各地区负责人在一年内务必完成任务。这样的截止时间对于问题多，治理困难的地区来说很明显是不会有很好的治理效果的，有可能导致负责人的虚假政绩。在奖惩机制上也是近乎苛刻。上级明确要求各地区负责人，不能按时按质完成任务的，就会受到降职或者撤职的处分。

在这样硬性的规定下，B市原来拟建实施的方案很显然是不能完成任务目标的。那么B市该如何完成关停15家煤矿的目标呢？只能是采用硬性标准来执行了，B市将这项工作分步来实行。第一步在所辖区域内统计和调查，做到对于本辖区的煤矿企业的完全了解。从综合的发展方面来看，根据统计和调查结果，本辖区内的煤矿大部分都市生产条件好的企业，如果强行关闭也不利于经济的发展。所以B市决定在检查指标上面采用购买的方式，不足的再从地区上补足。B市在其它地区买了5个小型的煤矿用来关闭，这些煤矿本省就没有生产能力，几乎近倒闭的边缘，其中有一些还发生过安全事故。第二步是关闭所属辖区内的有问题的煤矿。但是由于划分的关闭标准不明确，B市就以资源的多少来硬性地决定关停的煤矿，生产量排名在后的煤矿只能被强制关停。这样的做法是为了实现政治目标而忽略经济规律的，但是市里为了完成省里的要求，也只能这样硬性的关闭本来可以不用关闭的煤矿。

B市对于省里的关停要求并不同意，这些煤矿都是具有许可的合法的企业，省里怎么就说完成关停目标就把煤矿关了呢？迫于省里的权力和压力，关闭到要求的数量又是必须做的，为此市里也花费了大量的财力和物力去补偿本地区因为关停数量的规定而受到损失的煤矿企业。关停的赔偿金额按照生产能力来划分标准，年产量10万吨以上的企业补助500万，10万吨以下的补助300万，同时对于上述关停的企业，省里也对其进行安顿，按照生产量的标准确定为10万吨以上的为300万，10万吨以下的为150万。尽管省里到市里对于补偿的标准很高，但是煤矿的矿主仍然难以接受，一般的煤矿开发标准要远远高于补助的数额。为了有效解决与矿主的矛盾，B市又综合考虑了矿厂的开发成本，对于不够开发成本的差额部分又重新给予补偿。那么这些不足的金额由哪里来呢？市里的财政明显是不够支付的，市政府决定不足的金额由存留下来的煤矿按照年生产能力给予支付收益。这项政策看起来很难让那些矿主认可，市里给出这样的解释。煤矿的数量少了，市场竞争就相对小了，对于剩下的煤矿发展有益处，能够扩大规模，同时增加年收益额。从当年的煤矿市场价格来看，这样的政策要落实征收2年才能完成补偿标准的发放。这项省里要求的工作发展到了现在变成了被要求严格执行的政治任务，本来的整顿方案只是为了优化煤炭产业的结构，整合资源方便安全高效的管理，到现在的强制性规定造成了巨大的经济损失。在这次整治中，B市本来需要关闭的企业初步统计5家，但是最后确划到了15家的硬性任务里来，这样的关闭标准给省里和市里的财政都带来了损失，同时矿主也受到了损失，加上动用了很多人力和强硬措施，最后才完成了目标。这样的治理工作给B市带来了重大影响，因为此次下岗的工人多达5000人，这么多的下岗工人如何安置？由此引发的各种问题都接踵而来，给B市的治理带来严重的危机。

三、执行政策中的选择性和政策的规避——消极执行

B市发生的治理危机的根源要追溯到上个世纪。那个时代，能源产业为工业的发展提供了有力的支持，B市的煤矿产业也逐渐繁荣起来，由开始的几个迅速地扩大到了几十家。煤矿产业的兴起也带给了当地就业的顺利。B市的煤矿企业很快就到达了发展的顶峰，企业最多时达200多家，煤炭的年生产量达2000万吨，从带动的就业人数和能源的产量上来看，都是为当地经济的发展做出了巨大的贡献。但是，矿产行业有着繁荣后的危机，面对能够赚取巨大利润的行业，人们便容易忽视国家的职工劳动保障方面的法律法规。从而导致职工和企业矿主的矛盾激化，引起治理危机。正是这样的矛盾长期存在，成为了危机的引线。

我国《劳动法》规定了用人单位必须依照法律规定来为职工缴纳社会保险。我国政府也在劳动者的权益保护方面有很多的政策，要求企业必须为员工购买社会保险。[3]A省出台了关于企业职工社会保险缴纳的规定中要求，“事业单位、民营企业、各类国有公司及城镇企业都要为职工购买社会保险”。在B市的煤矿行业里，对于为职工办理社会保险的要求却没有落实，这项要求在职工和企业的合同中就没有体现出来，企业是用了一种约定代替了法律条文的约束。在详尽地比对了企业与职工所签订的合同后可以发现，在B市的煤矿行业中，法律规定的社会保险在合同中毫无踪迹了。企业取代的办法是和职工约定了职工直接从企业这里拿走用来购买个人社会保险的费用，而企业应该出的那个部分就这么消失了。社会保险由个人和企业共同出资来完成职工的社会保险额。企业在这里需要承担的费用占据了总费用的2/3，而煤矿的这种约定就悄悄地减少了职工的福利待遇。这样逃避强制性规定有利可赚，国家的政策就被换了方式执行了。而这样的方式持续时间之久，涉及的职工人数之多，最后到了矛盾爆发时，就会给治理带来危机。

政府的政策理应是上面有了政策，以此向下传达和执行的。那么为什么在最后执行时就会出现问题呢。是相关的执行部门不知道政策的存在吗？经过调查，B市的煤炭主管部门知道煤炭行业规避了社会保险的问题，针对此问题，相关部门还制定了监督管理体系，明确要求煤炭企业必须为职工购买社会保险，但是并没有起到什么作用。

企业知道有要求却为什么不按照规定落实呢？大概有以下几方面的原因。第一，煤矿行业的自身就业有不定期性。煤矿的开采不是常年稳定的。按照需求来说，夏季需求量少，开采量也少，冬季需求量大，企业的开采量也就大。这样就使得在招用工人时的时间不特定。这样的不固定性导致了政府很难管理职工的社会保险缴纳。第二，职工的缴纳社会保险的意识淡薄。很多的职工不愿意花钱缴纳社保，相比之下，职工更愿意将企业为其缴纳的社保变现。[4]为了迎合职工的需求，几乎所有的煤矿企业都更会将社保的钱直接发给工人，同时矿场本身也会省下不少的费用。如果说要求企业和职工必须购买社会保险，这样就会使得工人外流到其他地方务工，也不利于经济发展。为了当地经济的发展，B市的管理部门也就默许了这样的约定。第三，煤矿行业受行政的影响更强。与其他普通企业比较，煤矿行业受到的政策的干预性更大。比如，在某一次的事故中，上面的政策很可能是严格的整治，就会要求煤矿企业停工整顿，而在停工期间，职工的社保就是问题。按照法律的规定，在职工和企业的劳动关系存续期间，企业必须为职工购买社会保险。但是，企业一旦停产，效益就无从谈起，那么用什么来给职工购买社保呢？面对以上复杂的问题，煤矿企业为职工购买社保的问题就被搁置起来了，这样的问题长久没有得到解决，就为以后的社会治理埋下了危机的种子。

四、政策执行面临的压力与其适用方面引起的基层治理问题

在文章的上述部分，通过实例分析了政策在执行中的波动性，分析了治理危机的发生原因。在看待政策的执行过程中，看到执行压力的同时，也要考虑政策的适用性。政策的适用性就是政策的合理性。政策必须符合客观规律才能具有可行性。在基层社会治理中，往往是执行中央的决定。而中央的决定不一定是适应每个地方的，这样执行就是压力性执行。如果是上面的政策可执行性低，推行的阻力就会大，就会产生强制性的执行方式，这样的方式就是运动式执行。上述的结论对于研究B市的煤矿产业的问题就可以发现，政策的适用性很低，导致了政策的落空。而上级一旦要求，那就会产生运动性执行，给社会治理带来危机。政策的可操作性不适用与基层的治理，在这样的情况下就会出现波动性执行的现象。而至于是消极性的还是运动式的，要看面对的执行压力大小。

B市的煤炭行业就是如此。在职工的社会保险缴纳上面，由于政策的可执行性较差，在当地操作困难，就出现了消极执行的方式。在关停煤矿企业上，由于各级政府的压力都很大，所以当地政府迫于压力而硬性地关闭了企业，这样的执行就是运动性的。而煤矿企业的关闭和职工对于要求政府和企业给予补偿有着联系性，从而产生了治理危机。波动性的政策执行给基层治理带来了很多问题，是治理危机的主要原因。消极的执行，政策就不会落实，就相当于一纸空文，运动性执行就会违背客观规律而带来重大损失。在我国的治理中，对于波动性执行要有足够的重视，以此来避免治理危机，保障社会各项体制机制的稳定、有序运行。

参考文献：

[1] 陈家建，张琼文.政策执行波动与基层治理问题[J].社会学研究，2015（03）：23-45.

[2] 陈家建.项目制与基层政府动员：对社会管理项目化运作的社会学考察[J].中国社会科学，2013（02）：64-79.

[3] 陈家建，边慈敏，邓湘树.科层结构与政策执行[J].社会学研究，2013（06）：1-20.

[4] 冯仕政.中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释[J].开放时代，2011（01）： 73-97.

责任编辑：杨国栋