英国高等教育经费结构的变化及启示*

彭琪珺 陈　伟



英国高等教育经费结构的变化及启示*

彭琪珺 陈伟18

摘 要：受金融危机、两党联合政府的政治行政改革及高等教育发展等因素的影响，以2010年以界，英国高等教育的经费来源中高等教育基金委员会的拨款总额锐减、学费收入急剧攀升，但校企合作经费和社会捐赠保持稳定。英国高等教育经费结构的变革，在如何多元开源、保持经费来源结构优化、发现并应对因经费结构变化而引发的新问题等方面，带来了诸多有益的启示。

关键词：英国；高等教育；经费削减；经费结构

* 本文系广东省哲学社会科学一般项目“基于社会转型与产业结构调整的广东高等教育结构化研究”（项目编号：GD13CJY05）的成果。

以2010年为界，英国高等教育出现了明显的变化，最为关键之处在于经费结构的大幅调整，以更好地应对经济衰退和财政赤字、迎接高等教育市场化的浪潮。英国的变革极富象征意义，它既是理解先发国家高等教育变革的重要个案，也是快速发展的后发国家高等教育变革的有益参照。

一、英国高等教育经费结构变化的背景

英国高等教育经费结构在2010年显著调整，这一变化酝酿于2008年以来的金融危机，实现于英国的政治行政改革。而在此期间高等教育的快速发展既是经费结构调整的契机也是其重要动力。

首先，金融危机影响深远。受世界金融危机的影响，英国GDP增速在2008年首现负增长（负0.3％），2009年直落至1988年以来的历史最低（负4.3％），同时政府财政赤字高达GDP的11.5％，政府债务达到英国GDP的68.1％。［1］虽然2010年GDP增速回升至1.9％，但国民消费能力复苏缓慢，就业市场持续低迷。据国际货币基金组织估测，2010年英国财政赤字占GDP的比例为11.4％，高于希腊、葡萄牙的8.7％和西班牙的10.4％，成为欧盟27个成员国中财政赤字最高的国家之一。［2］根据英国20世纪以来的历史经验（包括撒切尔夫人时代的改革），金融危机、经济低迷、政府债台高筑成为压缩高等教育公共拨款的导火索。

其次，政治行政改革意义重大。2010年英国大选结束后，保守党领袖大卫·卡梅伦出任首相职务并与尼克·克莱格领导的自由民主党组成自二战结束后英国首个联合政府。两党达成的组阁协议中包括该年内削减60亿英镑政府支出，其中高等教育的公共经费拨款首当其冲。为了灵活应对包括财政赤字在内的诸种困局，尼克·克莱格以副首相身份于该年5月19日发布政府政治改革方案，提出新一届政府将进行英国200年以来意义最为深远的“权利革命”。他强调，按照“还权予民”的政治目标，“新政府将对我们的政治进行改革，以使国家对你们的控制大大减少，而你们对国家的控制却大大增加”［3］。这套改革可以如此解读：政府过于包揽使得公共事业领域的发展愈发困难；而政府适当放权、激发公共事业市场活力是突出重围的必然举措。

第三，高等教育快速发展。世界许多国家的经验表明，经济衰退之时，恰是本国青年进入高等教育机构求学深造之机；这种选择既可适度规避就业机会缩减的压力，也可积蓄能量为复出劳动力市场做准备。在欧盟范围内，包括伊拉斯谟计划、苏格拉底项目在内的高等教育交流项目和政策福利，为欧盟学生前往英国求学打开了“绿色通道”。而在2010年6月欧盟通过的未来十年经济发展战略的指导性文件——“欧盟2020战略”中，多次强调要通过发展教育，特别是高等教育，以提高就业率、带动经济发展，缓解当前欧盟成员国面临的经济难题。对于非欧盟学生而言，英国经济下滑带来了英镑汇率持续走低求学费用降低、经济负担较金融危机前大为减轻的利好消息。加之英国政府对大学招收非欧盟学生没有人数限制、从1999年至2011年连续实施了两期“国际教育首相倡议计划”等政策鼓励下［4］，使得非欧盟学生增幅再创新高。以中国为例，仅2009年4月到9月，就有近3.3万个希望赴英留学的中国公民获得英国签证，这一数字比2008年增加了40％。［5］据英国高等教育统计局调查，2011年前5年内英国海外学生人数增加了32％，海外本科生增加27％，海外研究生增加37％。［6］总之，金融危机后，2009-2010学年英国高等教育机构的本科生、研究生人数中，本国学生较上年分别增长2.4％、5.9％，非欧盟学生较上年分别增长10.5％、12.7％。①学生人数的整体上涨趋势，对高等教育的经费状况产生了新的影响，既带来挑战，更带来机遇。

二、英国高等教育经费结构变化的特点

英国高等教育机构的经费来源主要有五大部分：政府的公共拨款、学费及教育合同、研究拨款及合同经费、捐赠经费及其投资收入。对比近六年英国高等教育经费的年度数据可以发现，关键性变化发生在2010年。2008-2009年度、2009-2010年度，公共拨款是高等教育经费的首要来源（分别占34.8％、33.7％），学费及教育合同经费（分别为28.7％、30.9％）紧随其后。但从2010-2011学年开始，学费及教育合同经费首次以32.6％的微弱优势超过政府公共拨款（32.2％），并自此之后比重逐步攀高，在2013-2014学年甚至高达44.5％，远高于当年的政府公共拨款（19.8％）。①在这些变化中，英国高等教育经费来源结构呈现出诸多新的特点。

图1　2008-2014年英国高等教育经费来源

第一，公共财政拨款总额锐减。英国目前高等教育机构所获得的主要公共财政拨款，由议会决定总体额度、政府提出分配原则和分配比例，再由英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰地区的高等教育基金委员会（Higher Education Funding Council）负责分配到各高等院校。以英格兰地区为例。为应对巨额的财政赤字，2010年10月英国政府公布削减公共开支方案，英格兰大学面临超过40亿英镑的经费削减，其中包括30亿英镑教学经费和10亿英镑研究经费，占总经费的36.36％。［7］从实际运行来看，2010-2011学年，英格兰高等教育基金委员会（Higher Education Funding Council for England）给所在地区高等院校的总拨款接近65亿英磅，但到2013-2014学年总拨款缩减至40.3亿英磅，四个财政年度的拨款依次较上一年度减少6.79％、18.59％、18.16％。②

第二，学费收入急剧攀升。2010年11月3日，英国政府采取《英国高等教育经费检讨报告》的建议，将英格兰大学学费标准由大学在政府规定的学费上限范围内自行设定，自行设定的标准只要报备政府获得允许即可。并宣布从2012年起，英格兰大学学费上限由之前的生年均3290英镑提高到9000英镑。

根据泰晤士报高等教育副刊发布的《2013-2014学年英国高等院校全日制课程学费清单》，105所大学中有65所本科生学费高达甚至超过9000英镑的上限。［8］至2013-2014学年，本国及欧盟学生学费收入达到89.58亿英镑，较上一学年增长21.66％，占当年高等教育经费总收入的29.1％。①非欧盟学生方面，从2011年起，赴英留学的学生学费高出本地生8倍，学生年均学费达到1万英镑，某些名校的生年均学费甚至高达2.6万英镑。［9］全新的学费政策使得非欧盟学生学费收入在2013-2014学年达到38.92亿英镑，占当年经费总收入比重的12.7％。①尽管大学生通过各种游行示威活动表达对高额学费的强烈不满，但是学费上涨的趋势已经不可逆转。按照牛津大学副校长安德鲁·汉密尔顿的说法，要想维持并不断提升本已顶尖的教育教学质量，牛津大学学生的学费应该继续提高，达到1.6万英镑。［10］

受此影响，学费及教育合同收入逐年成为高等教育经费的首要来源：其中2010-2011学年该类收入将近89.8亿英磅，占当年高等院校总经费的32.6％，2011-2012学年、2012-2013学年、2013-2014学年该类收入分别较上一学年增长7.76％、20.45％、17.35％，分别占当年高等教育总经费的34.7％、39.90％、44.50％，至2013-2014学年高达136.8亿英磅。①

第三，基于研究的合同拨款稳中有增。研究是保证并提升教学水平的关键，也是大学据以赢得资源的重要途径。如果说教学的职能是大学赢得政府的公共拨款的理由的话，那么借助研究的功能，大学在获得政府大幅科研经费拨款之余，还可以与政府之外的企业签订合同、赢得额外经费。这在英国高等教育公共拨款锐减的背景下尤其重要。高等教育、商业和社会互动（Higher Education Business and Community Interaction，HE-BCI）调查报告显示，在2012-2013、2013-2014年度，英国高等教育机构的研究合同收入分别为11.4亿、11.9亿英磅，咨询合同收入分别为4.1亿、4.4亿英磅，商业和社区课程分别为6.5亿、6.8亿英磅，知识产权收入分别为0.87亿、1.31亿英磅；上述四类细分收入在两个年度总计分别为22.88亿、24.4亿英磅。①这些经费的获得，主要以科学园作为依托空间，并仰赖英国科学园协会的规划和导向。以剑桥大学为核心的剑桥科学园，作为欧洲历史最悠久、规模最大的商业研究与发展中心，通过带动地区经济的发展转而推动大学的建设，形成了独具特色的“剑桥现象”，成为英国高校与企业联姻成功的典范。

第四，社会捐赠仍然可观。英国的慈善事业较为成熟，社会捐赠已是固定的传统。英国的罗斯发展和支持教育委员会委托英国国家社会研究中心调查的高等教育机构慈善捐赠2013-2014年度报告显示，122家接受调查且数据有效的英国高等教育机构在该年度共接受现金捐款（包括往年获得的认捐单笔礼金和支付的现金额）6.58亿英镑，其中获赠超过1000万英镑的高等教育机构占比由2011-2012年度的8％升至13％；新筹到的资金达8.07亿英镑，其中获赠超过1000万英镑的机构由2012-2013年度的9％增加到16％。③在有着英国的“常春藤联盟”之称，且包含了24所研究型大学的罗素大学集团中，剑桥、牛津两所大学的捐赠不再一枝独秀，它们在总捐赠中的比重由2012-2013年度的51％下降到2013-2014年度的41％，而其他成员大学获得的捐赠占比增加了8个百分点，增长到38％，优质高校间的占比逐渐走向均匀。调查还发现，该年度的捐赠者数量已超过25万，其中44％来自个人（2012-2013年度此项比例为41％），56％来自企业或组织。在个人捐赠中，有18.3万人属校友捐赠，较2011-2012年增加约14％。为了发动捐赠，校方的筹款支出不菲，该年度共达8300万英镑，其中超过3300万英镑用于与校友沟通，近700万英镑用于出版和发行校友期刊。［11］这些捐赠款会根据捐赠者的意愿专项使用，如扩建图书馆、建造实验室或研究中心等。而捐赠者往往以获取某些研究成果或共享某项知识产权为捐赠条件，这种互惠式捐赠已成为英国高等教育经费筹措的一大特色。［12］

三、主要启示

拥有稳定、充足且可灵活支配的经费，是高等教育维持优质、追求卓越的重要保障；经费来源渠道的急剧调整，则是大学在变革时代需认真应对的关键性挑战。吊诡的是，尽管大学在现代社会的贡献日益突出、地位日益上升，但削减大学经费、加强大学绩效问责等成了当今西方许多国家和政府应对经济困境、缓解财政困难、推动全新变革的共同选择。与英国相类似，澳大利亚在2013年宣布，未来4年内将削减高等教育预算23亿澳元，这是自1996年以来澳大利亚高等教育预算削减幅度最大的一次。［13］尽责压力日益严重的大学亟需稳定充足且可灵活支出的经费，与大学经费屡遭调整甚至不断削减之间的矛盾，是西方许多国家大学都可能遭遇的共同困难。在这种背景下，英国高等教育机构在2010年前后应对经费来源结构变化而采取的富有智慧地权衡、较为成功地解决经费缩减的做法，有助于较为具体地解决英国高等教育的实践难题。这些做法与它难以回避、尚未解决的困难与问题却引人深思并给人以启迪。尽管中国高等教育目前的发展主题与西方许多国家存在差异——西方许多国家是“削减经费—加强问责”，而中国是“加大投入—加强问责”，但英国大学解决经费困难、积极回应诸种问责的探索与努力，仍然具有借鉴意义和预警价值。

第一，如何多元开源以应对高等教育经费结构调整、公共拨款缩减的难题。自“威斯康星思想”形成并向外传播以来，高等教育直接服务社会就成为继教学、科研之后的第三大职能；通过承担多元化的职能，大学在为经济、社会发展提供智力支持的同时，也借以获得了自身所必需的资源。而且，大学本身也逐渐成为许多发达国家的一项重要产业，能够创造高额的产值。英国大学校长联盟2014年4月发布的《高等教育行业对英国经济的影响》报告指出，大学创造了730亿英镑的产值，比2009年的590亿英镑增长了24％；而在2011-2012财年中，英国高等教育的产值达731.1亿英镑，占GDP的2.8％，并创造了75.7万个全职工作岗位，约占全国就业岗位的2.7％。［14］英国高等教育的经费状况之所以能够在“危”中有“机”，得益于其经费来源渠道较好地保持着多元化格局：在公共财政对教学、科研的拨款之外，还有本国学生和留学生学费、各类研究和咨询合同及社会捐赠等补充性经费来源渠道。而它之所以能够保持经费来源的多样化，就在于英国的大学充分彰显了自身的三大优势：人才培养的公益性；借助科研、直接服务社会而体现出来的对经济社会发展的有用性；大学本身作为世界性产业的社会财富创造能力和自我增殖能力。英国大学凭借这些优势向社会公众展现了大学的现代价值，提升了社会对现代大学在人才培养、科技进步、经济发展等方面的信赖度，使得社会心甘情愿为大学发展慷慨解囊。因此，充分发挥高等教育系统的三大职能是维持经费结构多元开源的溯源之本。

第二，如何以点带面撬动高等教育经费结构优化的良性循环难题。英格兰拨款委员会出台的最新报告认为，英国的科研拨款是世界上最有效率的，其以占世界1％的人口和35％的科研经费，发表了占世界7.9％的学术论文，引用率为11.8％。［15］而其成功的主要原因有二：一是优异的经费分配机制，即由议会和政府决定从税收中拿出多少钱作为科研资金，但钱的分配由第三方机构负责，即由英格兰高等教育基金委员会等组织科研评估活动。二是合理的项目运行机制，英国科研实行“项目制”，由从事科研项目的人自行管理经费，但项目支出必须符合项目委托方的规定和财务管理章程。英国的科研经费分配及项目运行机制，与美国、德国等其他科研大国高度契合，有其科学性和合理性。

科学研究的重要功能之一就在于为教学服务以保持高等教育的优异性；而合理分配、有效管理科研经费，有助于形成“科研反哺教学、优异的教学进而维护和提升科研声誉”的良性机制。由于科研经费管理具有较高的科学性、合理性，英国大学的科研信誉较高，不但能够在使用政府科研拨款方面拥有较大程度的自主权，而且有助于赢得更多的企业科研合同拨款。简言之，以科学合理的科研经费管理机制、世界级水平的科研信誉为基石，英国高等教育界在与政府、企业的互动中建立了较为牢固的合作关系，因此可以在公共财政拨款总量锐减的背景下借助科研合同经费，在一定程度上缓解经费缺口的同时，用科研成果证明、维护大学的尊严和声誉。

第三，如何及时发现并有效应对高等教育经费结构变化所引发的各种新问题。高等教育经费来源结构的变化，不但会引起大学行为方式的根本性改变，而且也可能引发新的问题与挑战。英国高等教育系统同样面临这类亟待得到创新性解答的窘况。

一是科研经费分配的“马太效应”。英国科研经费的拨款依据主要是高等教育基金委员会的科研评估结果。2014年以后，“研究卓越框架”（Research Excellence Framework）取代了此前的科研评价。这些评价框架的最终结果是，评分等级越高的高等教育机构越有机会获得更多的科研拨款。其中，牛津大学、剑桥大学在2013-2014学年的科研拨款分别占所有高校科研拨款的8.58％、7.86％，罗素大学集团中20所英格兰地区高校获得的科研经费占全国经费的比例高达70％。②这种状态，其实强化了“富者更富、强者更强”的非平衡格局。在世界各国强调一流大学建设的背景下，这个问题似乎已经不可避免。

二是学费标准和贷款政策的制定。在改革的背景下，一方面为了弥补经费上的缺损，另一方面为了防止因收取较低的学费而被公众误解为教学水平低，英国大学往往直接将学费标准设定为政府限定的最高值。在泰晤士高等教育副刊收集的2014-2015学年年度学费数据中，被统计的120所大学中仅有10所收费低于限额。［16］学费上涨、学生负担增重，高校和政府难免成为众矢之的。虽然大学和政府试图以学费贷款的方式缓解学生压力，但制定何种贷款及偿还政策仍让政府大伤脑筋。根据2014年7月英国议会跨党派下议院商业委员会发布的报告，现行的高校助学贷款系统存在的漏洞已经逼近体系运转的临界点，如果贷款不偿还率达到48.6％，政府将入不敷出。［17］20世纪的前七八十年间，世界许多国家竞相从国家战略的高度利用公共财政资助高等教育、建设各类大学，但从1990年代开始，政府削减公共财政投入并按照“谁受益谁付费”的原则要求大学生进行成本分担，学费成了高等教育继续发展的重要支撑，甚至在英国成为一个重要产业。对于不可回避的学费上涨，到底该如何评估其影响、如何引导其变革的步伐，即便在英国也尚无定论。

三是学术和市场之间的关系。即使英国是工业革命的早期发动者，其大学的保守程度还是令人咋舌，甚至在高等教育界存在着一种“反工业”倾向的传统，它们以拒斥市场、以远离工业为荣。这种傲慢态度的改变，尽管迟于美国、晚于欧洲大陆，但终究还是在近十余年发生了改变。在公共管理领域，从撒切尔夫人执政时期的新公共管理主义的改革，到目前联合政府的政治行政改革；在教育领域，从职业教育框架的建构到教育经费来源结构的持续调整；在高等教育领域，从高度强调“培养一个人而不是撰写一本书”的博雅教育到重视科研、强调科研成果的产业化，学术与市场的关系已经在英国不可逆转地得到强化，知识作为资本不仅有助于学习者本身的增殖而且有助于大学的发展和增殖。希拉·斯劳特和拉里·莱斯利提出的“学术资本主义”现象已现繁荣之势。早在世纪之初，英国就有一些著名的学科和研究所为迎合市场的需求而重组或改建。这些变化，给英国的大学带来了除政府的教学科研公共拨款之外的“第三渠道经费”，一定程度上缓解了因公共拨款不断削减所带来的财政困境，但它对英国大学的深层次影响，尚待观察与评估。

注释：

①原始数据来自https://www.hesa.ac.uk，文中数据经整理而得。

②原始数据来自http://www.hefce.ac.uk，文中数据经整理而得。

③参见Giving to Excellence: Generating Philanthropic Support for UK Higher Education. Ross-CASE Report 2013-14［EB/OL］. ［2015-07-20］. http://www.natcen.ac.uk/our-research/research/ross-case-survey.

参考文献：

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［2］ 王涛. 英国经济面临财政赤字难题［EB/OL］. ［2015-07-20］. http://paper.ce.cn/jjrb/html/2010-05/12/content_105864.htm.

［3］ 新华网. 英国副首相表示将进行近200年来最大的政治改革［EB/OL］. ［2015-07-20］. http://news.xinhuanet.com/world/ 2010-05/19/c_12120505.htm.

［4］ 翁丽霞. 招收留学生的国家战略——聚焦英国“国际教育首相倡议计划”［J］. 比较教育研究，2013（7）：85-90.

［5］ 张鹤. 经济寒冬不减留英高温 2009年留英学生签证申请劲增40％［J］. 世界教育信息，2010（3）：71.

［6］ 英国国际学生人数5年内增长32％［J］. 世界教育信息，2011 （11）：73.

［7］ 2010英国教育三把火：砍经费、涨学费、限移民［EB/OL］.

［2015-07-20］. http://edu.163.com/11/0119/19/6QPK760O00294IIH.html. 2011-01-19/2015-07-20.

［8］ 2013-2014学年英国大学本科及研究生学费清单［EB/OL］. ［2015-07-20］.http://www.eol.cn/zt/201308/uktuition/.

［9］ 英国明年起大幅提高留学生学费 高出本地生8倍［EB/OL］. ［2015-07-20］. http://www.chinanews.com/gj/2010/07-30/2436446.shtml.

［10］ Oxford vice-chancellor: student tuition fees should be closer to £16，000'［EB/OL］. ［2015-07-20］. http://www.telegraph.co.uk/ education/universityeducation/10363888/Oxford-vice-chancellor -student-tuition-fees-should-be-closer-to-16000.html.

［11］ Giving to Excellence: Generating Philanthropic Support for UK Higher Education［EB/OL］. ［2015-07-20］. http://www.case.org/ About_CASE/Newsroom/Press_Release_Archive/Ross-CASE_Surve y_UK_Universities_Report_Record_Giving_Increase_in_Donors.html.

［12］ 符兴华，王建武. 世界主要国家高等教育发展研究［M］. 长沙：湖南人民出版社，2010：325.

［13］ 邓莉. 澳大利亚高等教育预算4年将削减23亿澳元［J］. 世界教育信息，2013（11）：77.

［14］ 匡建江，孙敏，沈阳. 英国高等教育对国民经济贡献逾730亿英镑［J］. 世界教育信息，2014（9）：74.

［15］ 科研经费，各国如何监管？［EB/OL］. ［2015-07-20］. http://scitech.people.com.cn/n/2015/0116/c1007-26395156.html.

［16］ 孙敏，沈阳. 英国高教改革导致大学招生形势两极分化［J］. 世界教育信息，2014（18）：73-74.

［17］ 凤智，孙敏，沈阳. 英国报告：高校助学贷款系统漏洞多［J］.世界教育信息，2014（17）：74.

（责任编辑 于小艳）

·教育调查·

The Changes of Fund Structure in UK Higher Education and Its Enlightenments

PENG Qijun & CHEN Wei

Abstract：Due to the financial crisis， political reform by coalition government and the development of higher education， some changes appear in the fund structure of UK higher education since 2010. That is to say，fund from Higher Education Funding Council has been sharply reduced， the tuition fees rapidly risen， while the school-enterprise cooperation funds and endowment income remained stable. The reform of UK brings a plenty of beneficial enlightenments about how to develop more funds-raising channels， how to keep the income structure being optimized， and how to recognize and deal with new problems.

Key Words：the UK； higher education； fund cuts； fund structcrre

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：2095-6762（2016）02-0079-06

收稿日期：2016-03-12

作者简介：彭琪珺，华南师范大学教育科学学院硕士研究生（广东广州，510631）；陈伟，华南师范大学教育科学学院教授，博士生导师，职业教育学院院长（广东广州，510631）