解读“全面两孩”政策

◎本刊课题组



解读“全面两孩”政策

◎本刊课题组

摘要：2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过了关于修改人口与计划生育法的决定，于2016年1月1日起施行。《中共中央、国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》提出，我国将实行生育登记服务制度，对生育两个以内（含两个）孩子的，不实行审批，由家庭自主安排生育。本文回溯我国计划生育政策的发展历程，并对全面两孩政策进行了解读；同时，通过对我国目前的人口问题的探讨，分析实施全面两孩政策的意义，确保推进政策的扎实有序实施；本文还总结了天津市对全面二孩政策的应对措施。

关键词：计划生育政策；人口；资源；环境；经济；社会；全面二孩政策

2015年10月26日至29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议在北京举行，全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过了关于修改人口与计划生育法的决定，于2016年1月1日起施行。修改后的人口与计生法明确，国家提倡一对夫妻生育两个子女。2016年1月5日，《中共中央、国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》公布，我国将实行生育登记服务制度，对生育两个以内（含两个）孩子的，不实行审批，由家庭自主安排生育。至此，我国实施了35年的独生子女政策宣告结束。

一、计划生育政策的发展历程

计划生育政策推行40多年以来，我国人口过快增长的势头得到有效控制，资源、环境压力得到有效缓解，妇女儿童发展状况极大改善，为全面建成小康社会奠定了坚实基础，也为世界人口发展做出了重大贡献。我国的计划生育政策经历了反复探索和不断完善的发展过程。

（一）新中国成立至1970年

新中国成立初期，由于国内战争刚刚结束，人民需要休养生息。随着民主改革的完成，中国共产党和人民政府面临的首要任务是巩固恢复经济，解决旧社会遗留下的生产凋零、失业、贫困、饥饿和防治疾病等一系列问题。因此，政府对生育及人口增长采取了放任自流的态度，并出台了限制避孕和人口流产的政策，鼓励人们生育。1953年，我国进行了第一次人口普查。普查的结果表明，新中国成立后的四年人口净增加4600多万，远远高于预期，并且与当时我国有限的资源与落后的综合国力形成对比。

（二）1970年至1984年

1971年，国务院强调指出：“除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强对这项工作的领导，深入开展宣传教育，使晚婚和计划生育变成城乡群众的自觉行为。”在当年制定的“四五”计划中提出“一个不少，两个正好，三个多了”。

1973年，人口发展第一次列入国家国民经济和社会发展五年计划和年度计划。同年，第一次全国计划生育工作汇报会正式提出了“晚、稀、少”政策?并在全国进行了推广。“晚”是指男25周岁、女23周岁以后结婚，女24周岁以后生育；“稀”是指生育间隔为3年以上；“少”是指一对夫妇生育不超过两个孩子。“晚、稀、少”的政策推行后非常有成效，但是，由于人口增长惯性的存在，根据有关方面的预测，要实现在20世纪末人口不超过12亿的目标，必须实行一对夫妇只生一个孩子的独生子女政策。

1978年，计划生育第一次以法律形式载入我国宪法。中央下发的报告明确提出，“提倡一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个”。

1980年9月25日，中共中央刊布《关于控制我国人口增长致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召“每对夫妇只生育一个孩子”。同时也提出，“30年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。此后，“独生子女政策”开始在城乡得到较为严格和普遍的实施，甚而一定程度上，成为计划生育政策的代名词。

（三）1984年至2000年

由于实行的“一孩”政策与广大群众的生育意愿严重冲突，使中国的计划生育工作有很多难点。为了缩小政策与生育意愿的差距，缓和干群矛盾，1984年4月，中央转发了《关于计划生育情况的汇报》的七号文件，文件要求进一步完善当前计划生育工作的具体政策。这一政策即所谓的“开小口子，堵大口子”，详细内容有：1.在农村继续有控制地把口子开得稍大一些，按照规定的条件，经过批准，可以生二胎；2.坚决制止大口子，即严禁生育超计划的二胎和多胎；3.严禁徇私舞弊，对在生育问题上搞不正之风的干部要坚决予以处分。

1988年3月，中央政治局召开常委专门会议，讨论并原则同意国家计生委的《计划生育工作汇报提纲》。会议规定了现行计划生育人口政策的具体内容：提倡晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众确有实际困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年以后，可以生第二胎；不论哪种情况都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。

1991年5月14日，中共中央国务院根据实际生育控制能力与政策间的差距，实事求是地做出了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。切合实际地将1991年～2000年人口计划控制目标定在年均自然增长率为12.50‰以内，即在2000年年末，将总人口控制在13亿以内。

（四）2001年至今

2001年12月29日颁发了《中华人民共和国计划生育法》，于2002年9月1日开始施行。将原有的政策性规定法律化为:“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。”

2012年末，我国大陆15至59岁劳动年龄人口比上年末减少345万人，这是改革开放以来我国劳动力人口首次下降。截至2013年，我国60岁以上老年人已经达到2.0243亿人，比上年增加853万多人，占比接近总人口的15%，上升了0.6个百分点。

2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。决定提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。同年12月，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》，明确了生育政策调整的重要意义和总体思路。

二、全面解读两孩政策

2015年10月29日，党的十八届五中全会公报提出，促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。2016年1月5日，中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》（以下简称《决定》）。

首先，《决定》充分肯定了40多年来计划生育工作取得的巨大成就和广大人民群众、计划生育家庭、计划生育工作者作出的重要贡献，分析了当前我国人口形势呈现的重大转折性变化，阐明了实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理的重要性。

第二，《决定》确定了全面两孩政策实施的指导思想、原则和目标。提出了以增进家庭和谐幸福、促进人口长期均衡发展为主线，坚持计划生育基本国策，实施全面两孩政策、推进计划生育服务管理改革的总体思路，强调了“以人为本、创新发展、法治引领、统筹推进”的原则，明确了计划生育改革发展的主要目标是到2020年，计划生育服务管理制度和家庭发展支持体系较为完善，政府依法履行职责、社会广泛参与、群众诚信自律的多元共治格局基本形成，计划生育治理能力全面提高；覆盖城乡、布局合理、功能完备、便捷高效的妇幼保健计划生育服务体系更加完善，基本实现人人享有计划生育优质服务，推动联合国2030年可持续发展议程的落实；保持适度生育水平，人口总量控制在规划目标之内。

第三，《决定》提出要稳妥扎实有序实施全面两孩政策。依法修订地方条例及相关法规，组织实施一对夫妇可生育两个孩子政策。改革生育服务管理制度，加强出生人口监测预测，合理配置公共服务资源，满足新增公共服务需求。

第四，《决定》提出要大力提升计划生育服务管理水平。加强妇幼健康计划生育服务，推进流动人口基本公共卫生计生服务均等化，强化基层基础工作，充分发挥社会组织作用。

第五，《决定》提出要构建有利于计划生育的家庭发展支持体系。加大对计划生育家庭扶助力度，增强家庭抚幼和养老功能，促进社会性别平等。

第六，《决定》提出要切实加强组织领导。坚持党政一把手亲自抓、负总责，坚持计划生育目标管理责任制，坚持“一票否决”制，加强部门协作，深化人口发展战略研究，做好宣传和舆论引导，抓好督导落实。

当前我国人口发展呈现出重大转折性变化，实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理，是新形势下坚持计划生育基本国策的重大战略部署。实施全面两孩政策，可以通过进一步释放生育潜力，减缓人口老龄化压力，增加劳动力供给，促进人口均衡发展。有利于优化人口结构、促进家庭幸福与社会和谐、促进经济社会持续健康发展，实现全面建成小康社会的奋斗目标，是站在中华民族长远发展的战略高度促进人口均衡发展的重大举措。

三、实施全面两孩政策的重大战略部署

（一）目前我国的人口问题

如图1所示，在人口、资源、环境、经济和社会这几大体系中，人口是核心，始终是影响我国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济和社会发展的重要因素。

总和生育率是指假设妇女按照某一年的年龄别生育率度过育龄期，平均每个妇女在育龄期生育的孩子数。在计划生育政策实施之前的20世纪70年代，我国的人口总和生育率为6；在计划生育政策制定并开始实施的八十年代，生育率迅速下降到2.75，即平均每个妇女一生生育的孩子数由6个下降到2.75个。其后，人口总和生育率一直在不停地下降。到如今，多数学者都认为我国目前的总和生育率在1.5以下。据推算，计划生育政策实施35年来，我国少生了5.69亿人，减少了资源消耗，保护了生态环境，促进了经济发展。然而，我国计划生育政策在取得显著效果的同时，也为我国带来了一系列复杂的社会问题。

1.人口老龄化

人口老龄化是当今世界各国都面临的一个趋势。随着医疗技术的发展，人类的平均寿命不断再延长，老年人口的总数在不断增加。另一个方面，当前世界各国的发展历史都显示出，在自然状态下，随着人类发展指数（HDI）的不断增长，人口总和生育率也在不断下降。人类发展指数是由三个指标构成：预期寿命、成人识字率和人均GDP的对数。这三个指标分别反映了人的长寿水平、知识水平和生活水平。它是用以衡量联合国各成员国经济社会发展水平的指标。

这两方面共同作用，最终使得随着社会发展，科技、医疗水平的上升，各国普遍出现了人口老龄化趋势，而日本则是亚洲率先进入老龄化社会的国家。目前，日本65岁以上的老人约为3000万人，占总人口比例达到23.1%，即每5人中就有1名老人。老龄化导致日本家庭储蓄率下降、消费不足、社会保障压力过大以及未来可能面临的劳动力不足等问题。除日本以外，各个发达国家也面临着人口生育率过低和人口老龄化问题。欧洲的许多国家都制订了相应的政策鼓励人口生育，以避免将来可能面临的人口萎缩问题。

我国也面临着人口老龄化问题，但与一些发达国家不同，我国的老龄化是“未富先老”。由于计划生育政策导致的新增人口变少，我国老龄化进程提前。与发达国家同水平下的生育率相比，我国的经济实力和社会发展显然较为落后。而发达国家到了同水平生育率下已经积累了相当的社会财富，基本上可以维持了老龄化对社会保障的需求。因而，计划生育政策使得解决我国的老龄化问题更为棘手，我国养老社会保障的缺口也就更大。

图1　　人口与资源、环境、经济和社会的关系

2.男女比例失衡

早在计划生育政策制定之初，政策制定者已经考虑到了该政策会带来的男女比例问题。我国是一个农业大国，农业劳动力还主要是以男性为主，加之传统的重男轻女的生育观念以及养儿防老等观念的影响，在只能生一个的基础上，势必会导致人们选择性的生育男孩。当时采取的方法主要是进行宣传，逐渐消除人们一些传统的不良观念，强调男女平等，女儿也是传后人等。但是，这些预防措施也并没有从根本上解决我国男女比例失衡的问题。

据国家统计局公布数据，2014年末，中国大陆男性人口70079万人，比女性多3376万，男女比例严重失衡。在男性明显多于女性的情况下，男性需要通过更大的竞争才能结婚，这会造成社会竞争激烈。由于拥有房产的男生在竞争中处于明显优势，这将导致公众对于房子的需求保持旺盛，推动房价上涨。在就业领域，本身处于劣势地位的女性由于男性过多，找工作更加困难。此外，社会上必定有一部分适龄男性找不到合适的结婚对象，跨境非法婚姻、跨境强行拐卖和强迫卖淫等社会问题将会越来越严重。

3.独生子女的成长环境问题及其将要面临严重的养老负担

随着计划生育政策的开展，独生子女现象在我国成为了主流。只有一个孩子，使得整个家庭都围绕着这个孩子转，在成长道路上，尽可能地避免孩子受到挫折，尽可能满足孩子的需求，溺爱成风，造成了独生子女成长中不良的心理素质，比如以我为中心，娇气，依赖性强。这个现象不是绝对的，但也反应了一部分情况。

此外，由于缺少兄弟姐妹，在成长中集体感不强，与人相处的能力较差，融入集体比较难。缺少兄弟姐妹，由于亲近的人很少，也导致了人和人之间的信任关系较弱，这也是当前我国社会普遍信任不强的一个原因。

第二代独身子女往往还面临着更加严峻的养老问题。421家庭结构成为普遍现象的同时，意味着年轻人身上的养老负担更重。老年人在家庭结构中成为大多数，年轻人反而很少，也使得家庭气氛更为沉闷而缺少朝气和活力。

4.容易陷入低生育率陷阱

我国计划生育政策的目标是将人口总和生育率控制在1.8左右。但现在我国的实际生育率在不超过1.5。现在全世界都陷入对低生育率的恐慌之中，一旦总和生育率降至1.5，扭转生育率下降趋势将会变得极为困难。人口正常更替水平的生育率是2.1，即意味着一个妇女一生平均要生2.1个孩子，之所以不是2.0是因为正常情况下，出生的男女比例为102-107:100，另外还有一些妇女在生育前死亡。在2.1的生育率下，人口总数基本维持不变。但是所有已经步入“低生育率陷阱”的国家，尚无重新达到人口正常更替水平的先例。所以，尽管我国目前人口基数很大，仍是世界第一人口大国，但如果人口生育率持续下降，将最终会导致我国人口数量急剧萎缩。

5.“失独”现象

一些年龄在50左右、其独生子女因疾病或意外去世的老人，在经历了“暮年丧子”的人生大悲之后，已失去再生育能力，不能再生育也不愿意收养子女，只能独自承担养老压力和精神空虚。这些人被称为“失独”老人，这样的家庭则被称为“失独”家庭。目前，中国15岁至30岁的独生子女总人数约有1.9亿人，这一年龄段的年死亡率为万分之四，因此每年约产生7.6万个失独家庭。据统计，目前中国的“失独”家庭至少已超百万。

实行计划生育政策以来，独生子女家庭在本质上是风险家庭，其中最大的风险莫过于独生子女的死亡。独生子女的失去就意味着完整的、稳定的三角形家庭结构的缺损和瓦解。幸福生活的崩溃和毁灭，痛苦生活的开始和延续，对失独群体来说，不仅仅是外部生活的翻天覆地，还有内心世界的动荡不已。

6.人口红利逐渐消失

“人口红利”是指某一时期内一国劳动人口（国际上通常将15-64岁列为劳动年龄人口）占比高、抚养率（（老龄人口+未成年人口）/劳动力人口）低，从而为经济发展提供了充足的劳动力和较高的储蓄水平。

古典经济学家亚当·斯密认为，人口绝对水准的增加导致了经济的发展，也就是说，经济的增长会带动人口的增长，使劳动力的就业增大，这就大大的增加了生产量，并使国民收入增加，因此，人口也会随之增加，而人口的增加又会使市场的规模进一步扩大，这样经济也会随着增长。他指出一国的经济是否繁荣最重要的是看人口增长的情况，国民收入的增加，储蓄量也随之增加，劳动报酬也跟着增加，这样人们将会获得更多的生活资料，使人口增长，人口的增长和经济的发展是相互促进的，只有人口不断地增长，这个国家或地区的经济才能够发展起来。

我国自1980年左右开始，享受了为期30年的人口红利，主要得益于“婴儿潮”的叠加效应以及“计划生育”政策对人口增长的控制。建国以来，两批“婴儿潮”带来的劳动人口增加从80年代起大规模显现。从中国人口增长的影响与经济发展的重要指标中的国内生产总值的关系来看，1978年以后国内生产总值的成长速度是比较快的，平均增长率以9.7%的高水准飞跃地增大，成为世界上经济发展速度最快的国家之一，国内生产总值也在世界名列前茅。经济增长的积极因素主要有劳动力的数量增大及其资质的改善、劳动生产性的上升、技术的进步及资本集约度的上升，特别是与人口因素的劳动力数量的适度增大和资质的改善密切相关的。

一个落后的农业国在早期工业化的进程中，可以从农村吸收大量的廉价劳动力，而廉价劳动力可以使企业迅速地积累资本，因为劳动力成本低，企业的利润就比较高，利润积累转变成资本，完成一个国家的工业化。等到农村的剩余劳动力向工商业的转移基本完成以后，形势就会发生根本的改变。乡村廉价劳动力供应接近枯竭，“刘易斯拐点”就到来了，即由劳动力过剩向劳动力短缺转变。此后，工业、商业、城镇经济要发展，就要在城镇地区招收工人，就不得不为劳动力提供更为优厚的薪酬和福利。

据国家统计局数据显示，2012年15～59岁劳动年龄人口93727万人，比上一年减少345万人，比上年末下降0.6个百分点；2013年，国家统计局的统计结果显示，16～60岁的劳动年龄人口为91954万人，比上年末减少244万人；2014年，统计局以16～60岁的劳动年龄人口为统计对象，结果发现，劳动年龄人口数量比上年末又减少了371万人，总数为91583万人。我国劳动年龄人口数量出现连续三年的下降，业内专家学者普遍认为这一趋势短期内将不会改变。

中国社会科学院发布的《蓝皮书》指出，在2020年之前，我国劳动年龄人口减幅相对放缓，年均减少155万人；之后一个时期减幅将加快，2020-2030年将年均减少790万人，2030-2050年将年均减少835万人。生之者寡，食之者众，中国的人口红利将趋于消失。

（二）实施全面两孩政策的重大意义

1.满足群众的生育意愿

当前，很多群众希望能够生育两个孩子。据调查，20～44岁已婚人群平均理想子女数是1.93个，农村是2.1个左右，城镇是1.8个左右。实施全面两孩政策，能够满足大多数群众的生育意愿。从长期看，政策调整后，我国家庭规模有所扩大，有利于构造稳定的亲缘关系网络，促进家庭的代际关系健康幸福，增强养老照料功能。

2.增加人口数量、优化人口结构

实施全面两孩政策，有利于改善人口结构，促进人口均衡发展，为实现“两个一百年”战略目标创造良好的人口环境。图2为全面二孩政策实施后的新增出生人口规模估计，每年约带来的新增人口在300万到800万之间，估计中值为500万，生育高峰可能在2017年出现。据预测，实施全面两孩政策，2050年可增加3000多万劳动力，劳动力年龄结构有所改善，在一定程度上缓解我国人口老龄化的进程，优化我国人口结构。此外，全面放开二孩政策还能使得更多的父母享受到儿女双全、承欢膝下，避免出现“失独”家庭，有助于社会的和谐、稳定，增加社会幸福感，促进人口长期均衡发展。

3.促进经济持续健康发展

实施全面两孩政策，从短期看，将直接带动住房、教育、健康、家政及日用品等方面的消费需求，刺激扩大相关领域投资，增加就业。长期来看，对经济增长的正效应更为显著。虽然近期会略微推高人口抚养比，但是新增人口进入劳动年龄后，将降低人口抚养比，使经济潜在增长率提高约0.5个百分点。

图2　2015年生育政策调整新增出生人口规模估计

《人口发展“十一五”和2020年规划》提出，到2020年我国人口总量控制在15.5亿人左右，这个目标为实施全面两孩政策预留了空间。全面两孩政策落地以后，预测到2020年总人口为14.3亿人，虽对资源环境略有增加，但不影响我国既定资源环境战略目标的实现。

四、推进全面两孩政策的扎实有序实施

（一）实施全面两孩政策的有利条件

1.深入的研究与论证为实施全面两孩政策提供了科学的理论支撑

2004—2006年，国家组织人口发展战略研究；2007—2008年，国家人口计生委提出了“三步走”的思路，即双独两孩、单独两孩，然后在适当的时候实施全面两孩政策；2016年年初，习近平总书记、李克强总理等中央领导同志对调整完善生育政策作出了一系列重要指示批示。

国家卫生计生委及相关部门，围绕“十三五”时期人口发展战略和应对老龄化政策进行了专题研究；并组织若干研究团队，依据2010年全国人口普查、2014年全国人口变动抽样调查等数据，利用国际国内现有的分人群分要素回推、孩次递进、联合国人口预测和微观仿真等四种测算方法，对全国两孩政策下的人口变动状况进行了多方案测算比较。与此同时，其他团队就政策调整对经济社会、资源环境产生的影响进行了深人分析论证，召开了近百场论证会，而且组成若干个组，到22个省区市调研，形成了上百万字的系列研究报告。

2.“单独二孩”的实践经验

党的十八届三中全会决定启动实施单独两孩政策。在各级党委、政府和各级卫生计生部门、相关部门的共同努力下，单独两孩政策落地扎实有力，出生人口数量符合预期。截至2015年9月底，约176万对单独夫妇提出再生育申请。2014年人口出生率比2013年提高了0.29个千万点，出生人口性别比下降了1.72个点，是近年来出生率上升、出生人口性别比下降幅度最大的一年。单独两孩政策的实施释放了部分生育势能，降低了出生人口堆积的风险，有助于准确把握群众生育意愿和生育行为，加强相关经济社会政策与生育政策的衔接，为实施全面两孩政策奠定了良好的基础。

（二）确保全面两孩政策的扎实有序实施

1.坚持计划生育的基本国策

我国人口众多的基本国情没有根本改变，人口对经济、社会、资源、环境的压力将长期存在。计划生育基本国策必须长期坚持，计划生育工作必须常抓不懈。人口与经济社会的发展变化、计划生育政策的调整完善，赋予了计划生育基本国策新的内涵。当前，坚持计划生育基本国策，就是要实施好全面两孩政策，推进计划生育服务管理改革，引导家庭负责任、有计划地安排生育，调控人口总量、提升人口素质、优化人口结构、引导人口合理分布，促进家庭幸福和谐和人口长期均衡发展。

2.创新计划生育服务管理

实行生育登记服务，取消两孩以内生育审批，由家庭自主安排生育。准备生育的夫妻可到一方户口所在地或居住地办理登记，免费领取生育服务证，提供计划生育、优生优育、生殖健康的优质服务。优化办事流程，全面推行网上办理，落实首接责任、一站式服务和承诺制，做好便民服务。坚持和完善目标管理责任制，完善社会抚养费征收管理制度。

3.配套设施的建立和完善

要实现促进人口长期均衡发展的目标，在生育政策调整完善，还应当研究制定与之相配套的经济、社会和家庭发展的政策，解除群众的后顾之忧，使生育政策能够更好地发挥作用。要满足群众新的计划生育健康需要，需要卫生和计划生育部门拓展服务人群、转变服务方式、提高服务质量。重新审视生育审批制度和孕检制度，管理和服务要走向尊重意愿、满足需求、便利群众、积极引导。应该鼓励各地根据各自的情况因地制宜，开展多种工作模式。

要想实施好全面放开二孩的政策，需要各地各级政府要把思想和行动统一到一起，做好政策的落实工作。修改完善相关法律法规，做好政策的衔接；要加强生殖健康、妇幼健康、托儿所幼儿园等公共服务的供给；要帮助有特殊困难的计划生育家庭；要便民、利民，做好服务工作。力争把全面放开二孩政策这项惠民生、利长远、合民心、顺民意的好事办好。

4.加大对计划生育家庭的扶助保障力度

进一步完善奖励扶助、特别扶助、少生快富制度，实行奖励扶助标准动态调整。对存在特殊困难的计划生育家庭，加大帮扶力度，妥善解决他们的生活照料、养老保障、大病治疗和精神慰藉等问题。配合有关部门积极推动调整完善生育产假和配偶陪产假等制度，保障女性就业权益。

5.加强出生人口监测和风险防控

完善信息动态采集机制，加强人口变动情况调查，建立健全人口监测和预报预警制度。加快国家人口基础信息库和人口健康信息化建设，实现部门信息共享。强化政策实施情况的评估和监督，确保政策平稳落地。

五、天津市关于全面两孩政策的应对措施

2016年1月14日召开的天津市十六届人大常委会第二十四次会议表决通过了关于修改《天津市人口与计划生育条例》的决定，标志着国家全面两孩政策的配套规定在天津市正式实施。2015年1月1日起，天津市生育两个以内子女的，不实行审批，由家庭自主安排生育。

（一）取消晚婚晚育假期

《决定》删除了有关晚婚晚育奖励的内容。天津市明确按照《决定》的规定，“符合法律、法规规定生育子女的，男方所在单位给予七日护理假，女方所在单位增加生育假（产假）三十日；不能增加生育假（产假）的，给予一个月基本工资或者实得工资的奖励。参加生育保险的，按照生育保险的规定执行。农村居民符合法律、法规规定生育子女的，可以参照前款规定，由所在乡、镇人民政府和村民委员会根据实际情况给予奖励。”

（二）生育登记政策登记变化

为了方便群众登记，提高服务的效率，本市新的生育登记主要变化有：一是在一孩、二孩的生育服务登记中已不再要求提供所在单位或村（居）委会的证明材料，对婚育情况一时难以核实的，需由夫妻双方对其真实性作出承诺后予以办理。如果以虚假承诺获取了生育登记，一经查实，生育登记予以取消；如果已经生育的，将依法依规进行处理。二是登记信息通过系统传输，群众如有需要，工作人员可提供生育登记信息表并加盖公章。已取得《天津市政策内二孩审批证明》的，申请人可持《天津市政策内二孩审批证明》和已孕妊娠诊断证明直接进行二孩生育登记。

（三）全面两孩政策实施范围认定

天津市明确以下三种情况可以要求安排再生育一胎：一是两个子女中有子女经医学鉴定为病残儿，医学上认为夫妻可以再生育的，可以要求安排再生育。二是再婚（不含复婚）夫妻，再婚前合计只生育一个子女，婚后生育一个子女的。三是再婚（不含复婚）夫妻，再婚前合计生育两个以上子女，婚后没有生育子女的。

此外，对于流动人口的生育审批，天津市计划生育行政主管部门根据其户籍地的再生育审批证明，向流动人口提供与天津市户籍人口相同的计划生育管理和服务。

（四）加快相关配套设施的建设

面对可能出现的人口出生高峰，天津市教育部门将展开调研，提前布局。首先，天津市提出，将加大资源调整力度，新建一批公办幼儿园，改造幼儿园校舍，加快建设普惠性幼儿园，鼓励民办资本参与建设幼儿园。第二，天津市将完善义务教育免试就近入学制度，加强九年一贯制学校建设，推行学校联盟、委托管理、集团化办学模式，建设百姓家门口的好学校，让每一个孩子就近享受优质教育资源。

计划生育政策是国家为促进人口长期均衡发展、实现人口与经济社会、资源环境可持续发展而制定的国家方略，是修正人口总体失衡，并保持人口总体长期均衡发展的基本国策。此次实施全面两孩政策，是我国计划生育政策实施以来的一次重大调整，它虽然不能改变我国人口发展的总体趋势，但是它确实可以带来优化人口结构、缓解老龄化进程、提高人口素质、完善家庭结构等诸方面的积极效果。虽然新政策增加的一定规模的人口数量会增加经济社会的竞争性、增大资源环境的压力，但总体仍在可控范围内。总体而言，实施全面两孩政策利大于弊，有助于我国人口的长期均衡发展。

天津经济课题组

总策划：虞冬青

采写运营：冯时孟力张丽恒曲宁

统筹：仲成春

中图分类号：C924.21

文献标识码：A

文章编号：1006－1255－（2016）02－0024－08