千亿资金仍是杯水车薪

为了促进矿山地质环境治理，2001年以来，中央财政安排了专项治理资金，用于矿山地质环境保护与生态恢复。

从第一批全国10个项目、总资金1350万元起步，逐步加大投入力度。截至2015年底，中央财政共安排治理资金318亿元，并带动地方财政和企业用于矿山地质环境治理资金600多亿元，完成治理恢复土地81万公顷。

然而，与此同时，采矿活动影响破坏的土地面积也在急速增加。

调查显示，2005年，全国因采矿活动形成的采空区面积约80.96万公顷，引发地面塌陷面积35.22万公顷，占压和破坏土地面积143.9万公顷。

而到了2015年，前瞻产业研究院发布报告指出：全国因采矿形成的采空区面积超过了134.9万公顷，占矿区面积的26%；采矿活动占用或破坏的土地面积约238.3万公顷，占矿区面积的47%。

国土资源部的数据印证了上述报告。截至2014年底，全国矿产开发累计损毁土地面积已达303万公顷，除去治理恢复土地81万公顷，仍有220余万公顷土地亟待治理。

资金投入了上千亿元，为什么矿山修复的任务依然如此艰巨？

资金缺口巨大，制约矿山修复

“以目前矿山土地复垦每平方米100元到200元的综合投资测算，矿山生态修复的市场规模至少在2万亿元以上。相比起来，千亿元治理资金仍然只是杯水车薪。”前瞻产业研究院矿山修复行业研究员许志新接受《经济》记者采访时说。

为了弥合这一资金缺口，前瞻产业研究院在其发布的报告中指出，应当在落实矿山环境治理资金的基础上，进一步拓宽筹资渠道。

实际上，我国早已开展了这方面的尝试。2005年，国务院印发《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》，明确提出了要“积极推进矿山生态环境恢复保证金制度”的要求。也即，矿山企业分年预提矿山环境治理恢复保证金，并列入成本，根据“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，由企业在地方财政部门指定的银行开设保证金账户，并缴存保证金，专项用于该企业的矿山地质环境治理工作。

如果矿山企业在开矿期间，将矿山环境进行了有效地整治，政府就在开矿结束后将这笔钱归还企业；否则，就要动用这笔钱来治理企业开矿造成的矿山环境破坏。

目前，全国31个省（区、市）已全部出台并实施矿山地质环境治理恢复保证金制度。对此，环境保护部南京环境科学研究所副研究员燕守广指出，保证金制度是促使企业主动履行矿山环境恢复治理义务、促进矿山生态环境恢复的重要机制。“但是，我国大部分地区存在保证金缴存标准偏低、收缴不利的问题，无法满足矿山环境保护与环境治理恢复的实际需求，影响了保证金的返还和使用，并且会降低企业对矿山自然生态环境治理的自觉性。”

2015年初，内蒙古鄂尔多斯市煤炭局煤炭矿区发展协调服务中心副主任白海军也曾对媒体表示，随着煤炭价格一路走低，鄂尔多斯市大部分煤矿处于停产或半停产状态，生产矿山也大都处于微利甚至亏损状态，大部分煤炭企业短期内无力足额缴纳矿山地质环境治理保证金及土地复垦保证金，多数复垦资金投入不足，进度缓慢。

对此，许志新建议，我国应该责令矿山企业从矿产品销售收入中逐次提取一部分资金以建立矿山企业的环境治理基金，并对这类企业收取矿山企业的超标排污费。同时，还应该通过开展市场化筹资等渠道持续增加投入。

理顺新旧账，建立生态补偿机制

另外，尽管在2001年，我国就开始了对矿山生态修复的资金投入，但矿区开采的历史更为久远，老矿区遗留的生态环境恢复包袱巨大，不仅需要大量资金，治理难度也相对较大。如不能及时治理，极易诱发安全事故。

而目前的筹资制度，即便能够完全落实，也只能保证不欠“新账”；对于历史遗留的矿山环境治理与生态恢复成本这笔“旧账”，仍然没有明确的解决办法。

国土资源部耕地保护司原副巡视员刘仁芙就曾对媒体表示，“矿山资源的开发利用必然导致大面积土地损坏，目前，我国土地复垦面临的形势可以用‘旧账未还、新账又欠来形容。”

为此，中国地质调查局副局长王学龙认为，应该参照国外相关法律经验，明确矿区生态环境问题的“旧账”和“新账”，使责权利进一步明晰。“新破坏的生态环境必须由矿山企业进行100%修复，已破坏的‘旧账由国家通过适当方式予以解决。”

中国矿业大学（北京）教授胡振琪则指出，过去计划经济条件下产生的矿山生态损害，应由国家作为补偿者承担补偿与修复责任。可以通过设立“废弃矿山生态恢复治理基金”，逐步恢复治理过去计划经济条件下产生的矿山生态损害，实现对过去生态损害“旧账”的补偿与修复。

“基金的主要来源之一，是向正在生产的矿山企业征收废弃矿山生态补偿费。根据相关研究，生态补偿费的标准应为吨矿售价的1%以下，其实质是由生产矿山主为当代和祖辈矿业开采所造成的生态损害历史‘旧账给予一定补偿或义务性赞助。”胡振琪说。