基层县应急管理工作的实践与探索——以广东梅州蕉岭县为例

卢文刚



基层县应急管理工作的实践与探索
——以广东梅州蕉岭县为例

卢文刚

摘要

加强基层县区应急管理工作，对于强化基层治理维护社会稳定、构建和谐社会具有重要意义。通过调研对广东蕉岭县“十二五”期间，牢固树立“底线”思维和“红线”意识，“一创新，二突出，三强化”，以提高应急能力为核心，推进应急管理工作规范化建设，提升全县应急管理工作水平实践探索进行总结梳理，分析仍存在的主要问题和挑战，提出了“十三五”期间改善的策略措施建议框架。

关键词：基层治理应急管理“十三五”规划蕉岭县

1.蕉岭县概况

梅州蕉岭县位于广东省东北部，辖蕉城、新铺、三圳、文福、广福、长潭、蓝坊、南磜8个镇，全县共有97个村，10个居民委员会，1366个村民小组，县境内还有梅州市属蕉华管理区。全县总面积960平方公里，地质构造较复杂，县境四面环山，山地、丘陵、盆地的比例为6∶3∶1。蕉岭县县境属亚热带地区海洋性季风气候。县旅游资源丰富，南磜村、高思村和大地村列入“中国传统村落”名录，石寨村入选中国历史文化名村，获评广东特色古村落［1］。

2.“十二五”期间蕉岭县应急管理工作的实践探索

“十二五”期间，蕉岭县认真贯彻落实广东省、梅州市有关应急管理工作的精神，牢固树立“底线”思维和“红线”意识，紧紧围绕应急管理示范区建设标准，“一创新，二突出，三强化”，全面提升全县应急管理工作水平，为加快振兴发展提供有力保障，圆满完成了“十二五”规划的工作目标。其以“一创新，二突出，三强化”为特色的应急管理工作模式主要做法为：

2.1“一创新”——创新农村应急模式

结合梅州市应急管理示范区建设，蕉岭县努力创新村民自主“管人、管财、管事”的农村社会管理与应急管理模式，以抓机构、抓预案、抓队伍、抓宣传、抓信息、抓整改、抓保障、抓培训、抓演练、抓联动等“十抓”为突破口，以建立信息早报告、苗头早预防、隐患早排查、矛盾早化解、事件早处置等“五早”应急管理工作机制为重点，努力创新农村基层应急管理模式。

一是建立网格化管理模式。将全县97个村的应急管理工作纳入县联镇、镇联村、村联户的网格化社会管理体系之中，以化解农村各类矛盾纠纷和强化各类突发事件隐患日常管理为重点，明确村“两委”班子的“守土”责任，积极排查、预防、化解和及时上报各类突发事件。

二是在人财物方面大力扶持村民自治组织。“十二五”期间，全县共建立村级治保会、调解会、护村队、护林队等群众性自管自治组织200多个。同时，聘请当地村民担任地质灾害监测员、安全生产巡查员、基层突发事件信息员、人民调解员、志愿宣传员等，实现各类突发事件信息沟通畅通无阻。

三是完善工作机制。“十二五”期间，着力帮助村级建立和规范各项工作制度，各村针对各自特点编制应急预案和建立应急队伍，完善预防预警措施，强化突发事件信息报告，初步形成各具特色的村级应急体系。通过创新农村基层应急管理模式，实现自己的事件自己管，自己的事情自己解决，自己解决不了的靠政府，有效改变突发事件“农村不设防状态”。

2.2“二突出”

2.2.1突出预案修编和演练

蕉岭县充分认识到应急预案修编和应急演练的重要意义，“十二五”期间着力规范和强化县级预案的修编和应急演练，努力构建科学规范的应急预案体系。

一是完善县应急预案管理办法。按广东省和梅州市应急预案管理办法规范要求，结合蕉岭实际，制定和修订县应急预案管理办法，对全县预案系统梳理，完成修编，编制重点专项应急预案操作手册。严格控制应急预案和操作手册的篇幅，在保障科学性的前提下弃冗从简，突出针对性、操作性、简洁性、实战性。通过制订应急预案管理办法，进一步健全了全县应急预案体系，全县现有县级总体应急预案1个，专项应急预案19个。

二是建立县级应急预案库。将全县应急预案按四大类专项预案、地方预案、部门预案、学校企业预案、重点活动预案分类归档，实现对全县各级各类预案的统一归档管理、检查监督和修编提醒，便于突发事件预兆期迅速调取备用，发生后能够迅速启动处置措施，有利于领导及时决策指挥。“十二五”期间，蕉岭全县各镇编制了总体应急预案，应急预案均在10个以上，每年组织开展应急演练均超过6次，各村（社区）、企业、学校平均编制应急预案5个以上，每年组织开展应急演练均超过3次。

三是规范应急演练。针对过往应急演练缺乏统一管理，操作不规范，效果不明显的问题，制定规范县应急演练工作的文件，实行应急演练相关材料和评估报告备案制，对全县应急演练工作进行规范化建设，加强督办落实，突出应急演练的实效性，扎实推进应急预案演练工作。每年组织专项应急预案演练次数占专项预案总数超过60%。2012年组织专项应急预案演练次数占专项预案总数为82.4%，2013年为72.2%，2014年为63.3%，2015年为68.4%。

2.2.2突出应急队伍建设

“十二五”期间，蕉岭县积极探索应急队伍综合管理模式，制定《蕉岭县应急救援队伍管理办法》，逐步形成县委、县政府统一指挥、统一调度，集中综合队伍、专业队伍、专家队伍、信息员队伍、志愿者队伍等5类应急队伍的力量，既各司其职，分工明确，又能协同配合、联合作战，实现指挥协调顺畅，力量高度集中，共同应对突发事件的局面［2］。

一是打造精干的综合应急救援队伍。充分利用已有应急资源，依托消防部门专业力量建立蕉岭县综合应急救援大队，招聘本地复退军人组建成立蕉岭县常驻民兵应急分队，在全县8个镇建立综合应急救援分队和民兵抢险分队，担负急难险重应急任务，确保第一时间到达事发现场、第一时间作出处置、第一时间控制事态。

二是建立覆盖全县各领域的专业应急队伍。针对本县突发事件特点，建立森林火灾扑火队、矿山事故救护队、抗洪抢险队、省轻舟五大队蕉岭分队、交通运输安全拯救队、医疗急救队等专业队伍20多个。同时，建立覆盖各级各单位、各企业学校社区的突发事件信息员、义务消防员、安全生产监督员、保安员队伍等。

三是充分发挥应急管理专家作用。及时建立和不断充实蕉岭县突发事件应急管理专家库。目前蕉岭县第二届突发事件应急管理专家库现有专家48名，专家组成员25名，各位应急专家能够发挥专业特长，以高度的责任心和荣誉感，直接参与县应急预案修编、应急管理有关政策文件的制定、公共安全形势分析评估以及突发事件应急处置等工作。

四是整合和壮大应急志愿者队伍。积极拓展应急管理社会化工作，建立蕉岭县应急志愿者服务工作联席会议制度，逐步健全应急志愿者管理制度、召集制度和训练制度，目前全县已建立5类应急志愿者队伍，共有200多名志愿者。同时，依托县志愿者联合会，将应急救援纳入工作联合会章程，成立应急志愿者服务分队，积极引导志愿者参与应急救援、重大活动后勤保障和应急知识技能宣教活动，逐步成为应急管理工作的有生力量［3］。

2.3“三强化”

2.3.1强化值守与预警

一是规范政府系统值班工作。严格按照《广东省政府系统值班工作规范》和梅州市政府有关要求，推进全县政府系统值班工作规范化、制度化、程序化建设［4］。制定《蕉岭县突发事件信息处理办法》和《蕉岭县值班工作制度》，成立县政府总值班室，配备高素质值班人员和现代化设备，实行365天24小时全天候值班制度，重大节假日和敏感期实行领导双带班制，镇一级实行领导干部驻镇带班制，村级实行村干部轮值制。同时，与县委值班室、110指挥中心、120急救中心、119指挥中心、预警信息发布中心、电视台新闻中心等建立24小时实时信息共享和报送联动机制。

二是建立预警信息发布和响应机制。成立蕉岭县预警信息发布中心，筹措资金新建预警信息发布中心大楼，制定预警信息发布等制度，统筹全县预警预报信息发布［5］。同时，通过采用电视、广播、手机短信、入户通知和农村大喇叭系统、气象应急信息频道等多种形式和渠道及时发布预警信息，力争确保预警覆盖受众范围无盲区。各镇、村（居委）、企业、学校、住宅区配备铜锣、电子警报器等预警设备。同时，依据预警级别采取相应预警措施，确保相关单位和人员迅速进入应急状态。

三是健全应急值守和信息报送考核制度。善用绩效考核与绩效管理制度，将应急值守和信息报送等重要工作纳入应急考核整体工作，对值守期间脱岗、信息报送迟报、漏报、误报等原因造成突发事件规模、影响和损失扩大的坚决追究责任。同时，加大值班人员和信息员文字处理能力的业务培训，着力提高政治觉悟、思想觉悟、责任心和岗位业务能力。

2.3.2强化隐患排查整改

一是构建各类风险隐患排查整改长效机制。将公共安全形势分析列入县政府常务会议必议事项，每季度召开重点领域（行业）专项风险隐患总结评估分析会。每年年初制定全年隐患排查整改工作计划，落实责任单位、责任人，实行分级分类动态管理，严格执行跟踪督办和工作通报制度，确保各重点领域（行业）集中全面筛查整改风险隐患。

二是开展重点隐患排查工作。针对蕉岭县小工矿多、人员密集场所应急设施不完善、防洪设施年久失修、小型山塘水库多、削坡建房户多、易山体滑坡地段多的特点，扎实开展专项隐患排查整改工作，以台帐、专项督办和领导包案的形式确保整改措施落到实处。

三是加强综治维稳工作。一方面加强农村不安定苗头的排查和化解工作，县镇工作人员主动进村入户做好思想工作。另一方面，完善信访维稳制度，实行领导包案制，积极开展大调解、大家访、领导接访日等活动，对易造成群体性事件的工作预先制定专项应急预案，在特殊时期对特别人员动态关注。

2.3.3强化应急宣教

一是充分利用“安全生产月”、“5.12”防灾减灾日、广东省“百人百场”应急知识宣讲活动、学生安全宣传周、消防月、爱国卫生周等专题宣传活动，积极开展应急知识技能宣教，每年每季度开展应急知识宣传活动均超过3次，营造了浓厚的应急文化氛围。

二是通过县应急办网站、县电视台、电影下乡和各类宣传栏等多种形式和载体，广泛深入宣传防范森林火灾、滑坡等地质灾害、安全生产事故、洪涝灾害、雷暴灾害等防灾减灾和避险自救知识，增强群众防灾避险意识、知识和自救互救能力。

三是依托县山歌剧团成立蕉岭县应急知识宣讲队，积极响应省市安排扎实开展应急知识“六进”宣讲活动，开展防火、防盗、防震、安全生产、食品安全和交通安全等安全知识技能教育，重点加强各级各类学校、幼儿园和工矿企业的应急知识技能宣教工作。

四是加大对应急管理人员的业务培训力度和各类学校，重点工矿企业，危化品生产存储单位应急避险和安全生产教育。

五是县、镇、村、企业、学校等协同开展应急知识宣讲。

县政府每年制订全县应急宣教培训计划，应急知识和技能纳入各级各部门领导干部培训计划内容，应急知识课程列入县每年新招录公务员必学培训课程。每年县应急办主办或与其他部门联合主办的应急管理培训均超过2次。在群众较密集场所设立120多部视频消防机，在重点单位设立气象应急信息屏等，切实提高领导干部和广大群众的应急知识和防灾避险能力。

各镇每年制订应急宣教培训方案，每年开展应急知识培训均超过2次，每季度开展应急知识宣传均超过2次，同时设立了应急管理知识宣传栏。各村（社区）每年开展防火、防洪等应急宣传培训活动均超过2次，设立了应急知识宣传栏。

各企业每年制订安全生产宣教培训方案，每年开展培训超过3次，设立安全生产宣传栏等多种应急知识宣传载体，开展大量安全生产教育活动。

全县各级各类学校高度重视平安校园建设。各校将应急知识技能教育纳入教学内容，每学期针对性安排交通安全、地震疏散、防踩踏、消防、食品安全等应急知识课程超过6节，对教职员工应急管理知识培训超过2次，广泛设立应急知识宣传栏等宣传载体。

由于以“一创新，二突出，三强化”为特色的应急管理工作的扎实有序开展，全县突发事件应急处置能力整体明显提高。一旦有突发事件发生，发生地所在镇、村（社区）或企业、学校等部门能够第一时间立即启动应急预案，成立先期指挥部，指定现场指挥官，及时开展先期救援处置。各镇、村（社区）、企业、学校在处置突发事件过程中，较好做到了反应迅速，及时启动相关预案，积极开展先期应急处置等工作［6］。

如，2013年“5.19”水灾，灾情发生后，蕉岭县立即开展灾情和发展趋势研判，迅速向市级有关部门上报和请求支援，同时启动县防汛应急预案、自然灾害救助应急预案和各镇应急抢险方案，加强气象灾害预警预测信息发布密度。迅速成立“5.19”水灾抢险指挥部，县主要领导统一指挥部署，五套班子领导到各挂钩镇坐镇指挥，县直各相关部门和抢险救援队伍、医疗救助应急队伍立即携带设备赶赴重灾区开展抢险救援。各镇成立镇领导为负责人的现场指挥部，全体干部职工分组到各村与村委班子成员共同投入到抢险和转移安置受灾群众中。群众积极开展自救互助，服从指挥，迅速转移到安全地带，有效地避免了人员的进一步伤亡。在此期间，蕉岭县紧急转移安置15542人，死亡1人。广福镇、文福镇等严重受灾镇启用室内避护场所设置灾民临时安置点，及时调运基本生活保障物资，确保了受灾群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有床睡、有被盖，有病能医治，做到了守土有责，有力地保障了群众的生命和财产安全，提升了基层政府和干部的公信力。

3.基层应急管理工作存在的不足

“十二五”期间，蕉岭县应急管理工作经过各方协同努力虽然克服困难取得了一定成绩，完成了应急管理示范区建设等任务，但与省市要求和群众期待还有一定差距，部分工作还不够细致扎实，在构建科学化、法治化、规范化、标准化应急治理体系上还有许多工作要做。主要不足表现在以下方面：

3.1个别部门和乡镇思想重视不够

个别政府部门和镇村对应急管理工作还存在思想重视不够，应急管理机构、编制、经费落实不到位，风险意识不强等问题。

3.2基层应急管理工作规范不够

个别部门和镇年度应急管理工作存在计划不够细致，科学性、操作性不强，财政保障不足等问题。值班制度和信息报送制度机制不健全。台账工作，如工作记录与应急演练记录不规范等现象。

3.3应急预案操作性和针对性不强

由此一定程度上影响了应急预案发挥指挥应急处置全局的效果。

3.4县应急平台建设综合指挥功能不健全

目前建成的视频会议室功能单一，无法承载实现全县应急综合指挥平台功能。依托县预警信息发布中心综合指挥大厅、县人武部抢险救援应急指挥中心建立县综合应急指挥平台功能相对分割。平台建设总体投入明显不足。

3.5各镇与邻县边界镇应急联动机制待完善

“十二五”期间，各镇与邻县边界镇虽然建立了一定程度的跨县域应急联动协作机制，但应急联动协议条款太过框架性和原则性，内容不够明确、具体、清楚，互惠互利不足，补偿机制有待健全，实际演练磨合不够。

4.“十三五”期间加强应急管理工作的思路

“十三五”时期应急管理工作任务繁重，既面临重大发展机遇，同时也面临诸多重大挑战，蕉岭县应牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持以人为本、生命至上的应急理念，大力推进应急管理工作法治化建设，找准薄弱环节，夯实基层应急管理工作，持续加大“一案三制”建设力度，大力推进综合应急平台、应急避护场所等建设，全面实行应急处置现场指挥官制度等工作，为蕉岭县的振兴发展保驾护航。

4.1推进应急管理工作法治化建设

按照党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的总体部署要求，以国家全面推进“法治政府”建设为契机，大力推进应急管理法治化建设，依法推进应急管理工作，深入贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》、《安全生产法》、《反恐法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《消防法》以及《广东省突发事件应对条例》等法律法规的宣传、学习和培训，建立健全配套制度和措施，完善工作体系，逐步实现应急管理工作制度化、规范化、程序化、法治化。

4.2强化应急预案编制与演练工作

及时开展应急管理工作“十三五”规划编制工作。在隐患排查和风险评估基础上加大各级各类应急预案的编修工作，针对性修订专项应急预案操作手册。持续开展各类应急演练，强化跨系统、跨部门、跨区域的综合协同应急演练，推进桌面演练向实际检验性演练转化，注重突出非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工、道路交通、城市燃气等高危行业企业开展全员参与的专项应急救援演练。规范演练规划、组织、评估等诸环节的科学管理。

4.3加强风险隐患排查整改力度

着力健全风险隐患评估和隐患排查整改、预警预报等工作机制，为公共安全“上锁”。重点是进一步健全和完善各类突发事件风险隐患排查整改工作长效机制，做到年初有计划、年终有总结，排查要专业、彻底、整改要有力。同时，要健全和完善督查通报措施，通过督查促进各类风险隐患整改落实到位。

4.4完善现场指挥与协调机制

结合《广东省突发事件现场指挥官制度实施办法（试行）》的宣贯，加大现场指挥官制度落实力度，明晰现场指挥权限划分，大力促进相关责任人自觉履行现场指挥官职能。从体制上完善现场指挥机构设置、职能划分和科学分工，加强军地、政府各部门协调联动机制建设，理顺专项应急指挥部与现场指挥部的关系等。

4.5全面加强综合保障能力建设

继续统筹加强各级各类应急队伍建设与管理，继续动态加强应急物资储备和装备建设管理，把实物储备和生产力储备相结合。财政主导与社会力量结合多渠道加大经费投入。继续因地制宜加强全县应急避护场所规划建设，全面完成好省市下达的工作任务，重点规范县级应急避护场所建设。继续加强应急平台建设，积极筹划建设县综合应急指挥平台。

4.6积极参与梅州市重点工程建设

梅州市“十三五”重点工程建设项目“粤赣闽+应急云”项目是以高起点、高标准建设集应急云数据处理、风险隐患排查评估、应急物资装备调配、应急产品体验、应急管理综合培训演练、应急救援队伍拓展实训、应急管理学科研究和应急安全文化宣传等功能于一体的综合性示范项目。“粤赣闽+应急云”项目充分发挥梅州市在三省交界的地缘优势和区域性辐射作用，实现“立足广东梅州、服务粤赣闽三地、辐射华南地区”的目标。在这些方面蕉岭县都可以结合自身优势积极参与。

作者单位：暨南大学应急管理系

参考文献

［1］ 中国蕉岭网_蕉岭政府网站：http://www.jiaoling.gov.cn/

［2］《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》.内蒙古政报》，2009，（12）：9 -11 .

［3］ 廖垦，黄晓伟，王锐.英国应急志愿服务的经验及对我国的启示［J］，行政管理改革，2012，（2）：80 -83 .

［4］ 《广东省人民政府办公厅印发广东省政府系统值班工作规范的通知》，广东省人民政府公报，2012，（19）：8 -11 .

［5］ 杨瑜峰等.关于规范气象预警信息手机发布的几点思考［J］，气象软科学，2011，（1）：87 -90 .

［6］ 广东蕉岭县2010—2016年各年度工作总结及来年工作计划 .