口岸突发事件处置方法研究

宫佰宜



口岸突发事件处置方法研究

宫佰宜

摘要

随着我国经济社会的快速发展和对外开放程度的不断加深，每年出入境的旅客、交通运输工具数量正呈几何式增长，随之而来的是口岸现场聚集人员增加，突发事件发生的风险增大。因此，为了进一步完善口岸突发事件处置方法，确保口岸通关的安全有序，应从口岸管理方式、处置措施和科技应用方面加以完善。

关键词：口岸突发事件边检机关处置方法

当前国际形势错综复杂，恐怖主义和宗教极端主义大有抬头之势，恐怖分子为了扩大袭击的影响，往往会选择人员密集的公共场所发动攻击，而出入境口岸作为人员集中、流动性大的公共场所，再加上其具有连接境内外特殊的政治、社会影响力，是恐怖袭击的极佳目标。因此加强口岸应对突发事件的能力，妥善预防和处置各类突发事件，保障人民群众的生命财产安全，成了边检机关的重要课题。

随着《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施，国家对于突发事件的重视程度不断加大，其中，对突发事件定义为“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”口岸作为重要的公共场所，人员聚集地，发生各类突发事件的风险较高，同时，由于其国家门户的特殊地位，政治、社会影响力大，一旦在口岸范围内发生突发事件，其危害性和负面影响将不可估量，如果处置效果不佳会给国家和人民带来重大损失。

1. 我国口岸及边检机关的概况介绍

1.1我国口岸情况

截止到2015年11月，我国共有对外开放口岸294个，其中陆路口岸90个，空港口岸69个，海港口岸135个。每年经对外开放口岸出入境的旅客人数多达近5亿人次，并以平均每年10%的数量增长。从我国口岸的成立时间上看，最早的对外开放口岸成立于上世纪五十年代，而最新的口岸则于2015年才刚刚成立，时间跨度很大，新旧程度的差距直接决定了口岸的设计理念和硬件条件各异，面对着日益增长的旅客数量，一些成立较早的口岸在管理上的瓶颈问题开始不断显现，旅客容量不足，设计理念落后，周边环境复杂，应急疏散设施不健全等问题亟需解决。

1.2边检机关介绍

边检机关驻守在出入境口岸，担负着对外开放口岸的出入境边防检查任务，具体职责包括：一是对出入境人员及其行李物品、交通运输工具及其载运的货物实施边防检查；二是对出入境交通运输工具进行监护；三是对口岸限定区域进行警戒，维护出入境秩序；四是执行主管机关赋予的法律法规规定的其它任务。因此边检机关是处置口岸突发事件的行政主体部门。

2. 口岸突发事件处置的现状

边检机关为应对客流高峰期可能出现的各类突发事件，建立了多种处突专项预案，具体包括口岸发生火灾预案、口岸发现疑似爆炸物处置预案、口岸发生暴恐袭击（刀斧砍伤事件）预案、口岸发生个体（群体）闯关预案、口岸查验系统出现故障预案等等。同时，为使这些专项预案能够充分发挥作用，口岸各部门还制定有详尽的现场预案，并在平时组织民警进行演练，保证在突发事件发生时各部门指挥员能够明确职责，每位民警能够在指挥员的指引下发挥各自的作用。在客流高峰期及各种重大活动的安保期内，边检机关会抽调经过训练的民警组成专门的处突力量，增加口岸武装巡逻警力，并购置较先进的处突器材，增加战斗力，还会邀请武警、特警、地方公安机关等专业部门在特殊时期进驻口岸现场，各方通力合作，确保发生突发事件时能够快速反应，维护口岸安全。

处置口岸突发事件的关键，在于各类详细处置预案的制定和日常演练，边检机关当前采取的措施较好地把握了这一关键环节，专项预案充分，各部门现场预案详实，再加上定期的日常演练，有利于民警在突发事件中履行职责，而专门的处突队伍，先进的器材装备和地方专业机构的及时介入，则会使事件得到更加妥善的处理。

3. 广东省某口岸火灾事件的案例分析

3.1事件基本情况

2012年4月16日19时30分许，广东省某口岸三楼西侧配电竖井内电缆老化短路起火，由于是办公电线着火引起，火势随后沿着线路管道向上和向下蔓延，一度窜到六楼，口岸现场可见明火，并伴有大量浓烟，该口岸当晚实行出入境双向紧急关闭。20时10分，消防人员赶到，在口岸办公室员工、边检民警和消防人员的共同努力下，20时30分将楼内明火扑灭，21时30分将火情完全控制。4月17日6时，经过一夜的努力恢复，口岸恢复正常通关。

此次火灾持续两个多小时，致使口岸供电系统瘫痪，口岸内设施受损严重，幸而未造成人员伤亡。但由于该口岸无法正常开启，造成通关受阻，出入境活动中止，导致境内外近千人滞留。发生火灾的口岸是连通境内外的重要口岸之一， 日平均出入境客流量超过10 万人次，节假日等高峰期超过30万人次。此次口岸的紧急闭关，是该市成立以来的唯一一次口岸紧急关闭，产生了较大的社会影响。

3.2事件处置过程

事发口岸三楼为香港居民出境大厅，火灾发生后，现场首先出现大量浓烟，旅客发现后向执勤边检民警反映，边检民警随即前往勘察并向上级报告，现场值班领导在得知火灾具体情况后按计划启动突发事件应急预案，一方面对旅检大厅内的旅客进行疏散，通知监护哨位关闭口岸大门并将火灾情况通报香港方面、口岸联检单位和消防部门；另一方面调集警力协助消防人员投入火灾扑救工作。

边检机关在得知口岸火灾情况后，第一时间组织警力赶往现场支援，调集附近两个边检站的专门处突分队携带灭火设备前往事发口岸。为尽快疏导滞留的出入境旅客，协调香港方面、口岸联检单位和地铁公司等部门，增加运力协同疏导，将距离最近的两个口岸作为疏导主力口岸，并将其中一个口岸的当日通关时间延长为24小时，并抽调其它边检站的民警前往这两个口岸协助验放旅客。经过各部门的通力合作，最终引导滞留的绝大部分旅客从其他口岸顺利通关，有效防止了出入境活动的全面瘫痪，保证了口岸出入境秩序的整体畅通，将事件的影响减到了最小。

3.3事件的反思与存在问题分析

此次事件属于典型发生在口岸的突发灾害事件，整个火灾过程持续两个多小时并带来了后续较长时间的口岸瘫痪，影响波及境内外两地，造成大量出入境旅客滞留，并形成了一定的社会影响。在火灾发生时属于该口岸出入境客流较少的时间段，边检机关处置措施得力，相应避免了人员伤亡和滞留旅客的持续滞留。

但是在此次事件中，边检机关对于火灾类突发事件的处置还存在一些问题，整个过程中暴露出在处理突发事件时，人员调配混乱、处突警力反应较慢、防护装备较差、指挥系统繁琐、应急疏散不利等问题。这反映出边检机关在现行突发事件处置体系中还存在的一些问题：

一是预案的详细程度不够，处突演练流于形式。

一些科目没有进行过系统演练。在边检机关已经制定的各项预案中，专项预案已经基本涵盖了各种可能出现的突发情况，但现场预案的详细程度却明显不够，例如在各专项预案中都提及了发生相应突发事件时现场出入境旅客的疏散大体路线，但这些路线在现场预案中没有得到进一步明确，在不同突发事件不同地点发生情况应如何疏散等。在处突演练方面，虽然边检机关按照上级要求，各站各科队均定期开展处突演练，但演练质量不佳，进行的多是没有对手的模拟演练，缺少实战演习，个别执勤科队对处突工作不够重视，演练走过场，例如几乎没有任何一个边检站进行过旅客应急疏散的演练，这就为突发事件的发生埋下了隐患。

二是处突队伍的建设上不够完善，口岸管理方面存在问题。

各边检站中除了个别站有专门的处突分队外，多数边检站的处突力量都是临时抽调的，这些民警平时都在从事检查员工作，在重要安保期内临时抽调就存在着处突训练不足，分工不明确，相互配合不够默契等问题。另外，各边检站的监护队执行的监护、巡查任务与处突分队执行的巡逻、处突任务有重合，监护队往往编制较多，人员年龄偏大，业务素质参差不齐，在突发事件发生时的作用有限，且固定哨位的执勤方式也不符合现代警务的理念，一方面处突力量不足，另一方面却存在着严重的警力浪费，使得突发事件处置中难以集中优势警力。

三是在旅客的应急疏散方面存在缺陷。

一些口岸没有应急疏散场地和应急通道，有些口岸虽然有相关设施但是疏散能力极差，无法满足客流高峰期旅客安全疏散的要求，使得突发事件发生时人员的安全撤离更加困难。

这些问题存在的原因可以归结为以下两个方面：一是处置理念落后，具体工作细致程度不够。当前边检机关的处置理念还停留在被动防御阶段，一切工作的重点都在于事后的处置和补救，却忽略了事前的隐患排查和漏洞修补。虽然也受到口岸客流多，为保证正常通关秩序演练难以开展的客观因素影响，但在一些具体工作上存在疏漏，使突发事件发生时风险增加。二是口岸设计存在瓶颈，管理体系不健全。一些口岸由于建造时间较早，设计理念早已无法满足日益增长的出入境客流需要，因此在旅客疏散等方面存在瓶颈难以突破。再加上当前的口岸管理体制没有得到捋顺，一些机构间职能重叠，容易造成警力浪费、突发事件处置效果不佳。

4. 口岸突发事件处置方法的完善对策

《中华人民共和国出境入境管理法》第六条第二款规定：“出入境边防检查机关负责对口岸限定区域实施管理。”因此边检机关对口岸的管理和对突发事件的处置既是职责，也是使命，它直接关系到出入境客流高峰时旅客的安全，是一切应对措施的基础保障。结合相关案例的分析可知，现行的口岸管理方式和突发事件处置方法虽然基本可以应对客流高峰时的各种情况，但在日益增加的旅客流量、各地频发的公共安全事故和不断严峻的反恐局势下，现有管理方式和处置方法就略显被动和滞后，需要进一步改革和完善。

4.1对口岸管理方式进行改革

当前边检机关采取的口岸管理方式是定点监护与重点巡查相结合的方式，注重对哨位的警戒监护，在客流高峰来临时加派人员进行口岸巡逻和引导分流。这种管理方式的优点是能够确保口岸各区域都有人员值守，无论哪里发生情况都能够及时发现和处理，缺点是警力分散，一方面过多的哨位浪费人力，在管理模式上略显被动，无法主动出击防患于未然，另一方面在突发事件的处置中人员无法快速集结，难以形成合力。

因此，对口岸管理方式的改革应从解放固定警力、增加机动性入手，具体步骤是将管理调整为“以巡代哨”的方式，对现有固定哨位进行评估，只保留关键位置的固定哨，如人员、车辆出入口哨位、工作人员通道哨位等，裁撤大部分非重点部位的固定哨位，或将部分哨位交由保安员及辅警值守，由巡逻民警进行监督检查，同时设置巡逻哨，规划巡逻路线，增加巡逻小组数量和警力，设置专门的民警进行口岸关键部位的视频监控，与巡逻小组形成互补，组成遍及口岸的巡逻网，并组成处突队员为主体的机动小分队，专门负责客流高峰时段关键部位的巡查，随时准备应对突发事件，同时为巡逻小组和机动小分队配备电瓶车、摩托车、代步车等装备，增加机动性。

4.2对突发事件处置措施进行完善

在整合现有处突、执法办案和监护警力成立统一的口岸管理队伍的基础上，边检机关在处置突发事件方面还应进一步完善各类处突预案，细化专项预案，全面考量可能出现的突发事件类型和不同发生地点的处置方法，同时明确现场预案中各岗位民警的职权和所需承担的责任，并增加现场演练和实战演习的次数，磨合处置环节，及时发现存在的问题。在处置理念上应该有主动出击的意识，要不断寻找和发现口岸现场可能存在的安全隐患，加强口岸闭关期间的安全防范，定期进行口岸场地检查，在客流高峰期建立行李物品检查常态化机制和可疑物品抽查机制，另外应重视情报搜集和运用，加强与地方公安、国安国保、口岸联检单位、交通运输公司等多方的情况通报机制，争取将可疑人员和突发事件遏制于口岸之外。除此之外，由于有些口岸成立时间久，硬件设施老化，口岸设计流量与现实情况之间差距较大，且部分口岸没有供人员疏散和避难的场所，因此在实际管理中须对这些口岸进行改造，以保证发生突发事件时旅客的安全。

4.3增加科技产品的研发和在突发事件处置中的应用

“工欲善其事必先利其器”，新技术的研发和应用将为边检机关提升突发事件处置效率，发挥警力资源优势提供全新的路径，而要实现这一目标，边检机关一方面需要增加对科技应用和研发的支持，包括加大资金和人力资源投入，提高对新项目的引进力度，另一方面也需要成立自主研发团队，聚集一批懂业务、有技术、能创新的技术人才，结合边检机关工作特点研究出能够提升口岸处置突发事件效率的新装备和新思路，并与相关科研部门建立研发协议，开发自主知识产权的新技术，以降低应用成本，提高新装备的配备率。如对口岸客流进行监控预警的智能预警系统，对口岸情况实时调配的应急指挥系统和处置各类突发事件中能够发挥效力的震慑性、防护性和非杀伤性警械装备等，既能有效提升突发事件处置效率，又能更好地保护民警和人民群众的生命财产安全。

作者单位：中国人民武装警察部队学院

参考文献

［1］丁文喜著.突发事件应对与公共危机管理［M］光明日报出版社，2009.

［2］傅思明主编.突发事件应对法与政府危机管理［M］国家知识产权局知识产权出版社，2008.

［3］郭太生.公共安全危机管理［M］中国人民公安大学出版社，2009.

［4］段华明编著.突发事件应对能力提升［M］广东人民出版社，2007.