浅析国有企业矩阵式大监督体系的构建与实施

饶伟

（中海油能源发展股份有限公司，北京100027）



浅析国有企业矩阵式大监督体系的构建与实施

饶伟

（中海油能源发展股份有限公司，北京100027）

摘要：随着企业的快速发展，当前企业内部监督工作思路、模式、水平与监督需求的矛盾凸显，如何解决这些问题成为企业内部监督工作的核心课题。如何通过转思路、调方式、改方法、建工具等价值观和方法论的探索实践，以风险管控为核心，以纪检、效能监察、内部审计、内控测试等为手段，以监督信息系统为平台，吸收各业务监督检查结果，充分发挥专家和企业管理者等各方监督力量，打造人人都是监督者，人人都要被监督的阳光企业，形成全方位、全过程的矩阵式大监督体系，是本文研究的重点。

关键词：矩阵式大监督体系；监督能力；风险管控；追责体系

国有企业的内部监督机构设置是国家对国有资产授权管理后配套的一种监管模式，是国家监督的一种延伸。国家监督具有很强的独立性和司法权威性，完全是以揭示舞弊为导向的工作模式，而企业内部监督主要突出企业运营的风险控制，保障企业在发展过程中的人、财、物的安全。但随着企业快速发展，内外部环境对企业合规经营的要求日益细化，企业监督工作面临着快速反应、历史数据整合分析、生产信息快速利用、风险有效识别和评估判断、历史经验积累及最佳实践借鉴、监督效应有效放大等一系列挑战。也就是说，企业内部监督现有的工作思路、工作模式、工作方式、作业工具与公司发展对监督的迫切需求脱节，企业实际的需求与监督能力配置之间的矛盾凸显。

当前，企业内部监督工作一直使用的是传统方式，即纪检监察和审计。随着财务审计向管理审计的转型，审计的权威性受到挑战，审计人员对非财务管理的业务是否具备专业知识和专业经验，审计提出的问题在专业人员看来是否是问题，或者是否是企业需要重点关注的问题都是目前内部审计工作争论的焦点。由于审计人员自身的局限性，使得审计工作开展难度大大增加。

此外，开展监督检查的手段也较为原始，审计内容的确定主要以上次审计检查的内容为参考，确定本次的检查内容。同时，审计检查本身所采用的方式是抽查，基本上是被审计方提供所需资料，审计检查者凭借自身对国家政策的掌握、内控管理制度及工作经验进行翻阅，从中找出问题，加之审计检查者自身业务的局限性，这样的工作方法查出的问题95%是流程执行问题，很难发现是否存在政策和制度本身的设计缺陷。具体操作中，监督检查基本依赖于审计检查人员的个人水平或现场审计检查小组水平。因此，审计质量及监督效果往往难以达到预期。

与此同时，企业运行过程中存在来自不同方面的监督需求，目的就是保障合规运营和控制舞弊。目前国有企业的监督基本依赖内部监督机构完成，监督机构在人力、组织、知识结构、经验积累等方面与企业需求的全面监督差距较大，迫切需要监督工作改变现状。

图1　矩阵式的全覆盖大监督体系

一、主要思路

通过转思路、调方式、改方法、建工具等价值观和方法论的探索实践，以风险管控为核心，以纪检、效能监察、内部审计、内控测试等为手段，以监督信息系统为平台，吸收各业务监督检查结果，充分发挥专家和企业管理者等各方监督力量，打造人人都是监督者，人人都要被监督的阳光企业，形成全方位、全过程的立体监督体系，是矩阵式大监督体系运行的精髓。

矩阵式大监督体系（见图1），一是监督责任主体不再仅仅局限于专业监督人员，而是分配给所有管理者，业务管理者都有下监一级的纵向监督责任，将各业务部门管理者转变为本业务链上的一名监督者，形成一个个纵向的按业务划分的监督链条，并记录监督检查结果；二是监督部门收集并整理各个部门纵向监督检查结果、监事会监督检查结果、上级和外部监督机构检查结果，从横向进行结合、分析，评估风险及控制水平，筛选对公司影响大、造成损失大、存在重大风险隐患、结构不合理、流程不顺畅、管控有漏洞、长期监督缺失等薄弱环节，形成监督部门的工作计划，进行专项监督检查；三是在监督检查中建立前后台相结合的工作方式，将其他业务管理部门和专家作为专业监督检查（审计、效能监察、内控检查测试）的后台专业支持力量，发挥专业技术能力，指导监督检查的判断，为改进建议的提出提供专业指导，形成广泛的监督检查信息共享和专业支持，几何式提升公司监督能力，提高效率和质量，减低成本；四是在上述工作体系基础上，研发监督工作信息平台，将核对、汇总、统计等需要大量劳动力、记忆力的操作性、事务性工作转移至电子信息平台处理，释放出人力投入到智力性的分析、研究等工作中，借助信息化的手段，实现快捷及时的人力整合、资源整合、信息整合、前后台整合以及历史经验在当前实践中的有效利用，将监督检查的作业过程、方式、方法进行颠覆性的优化，使事前、事中、事后监督落到实处，使大监督体系的梦想得以实现；五是结合党的“十八大”加强反腐倡廉、惩治腐败等新的要求，建立无空挡的全方位追责体系（见图2），不仅从违纪违法层面加强问责，同时将企业内部的各类管理问题责任归口与追责体系紧密结合，以惩防体系建设为推手进一步延展大监督体系的执行深度及广度，筑牢监督防控网络。

图2　无空挡全方位的追责体系

二、实施路径

1、改变监督思维，重新排兵布阵，把“野战军”变为“尖刀班”

监督工作在不同的层面有不同的职能定位。就企业而言，内部监督更强调的是一种合规、纠偏和风险防范，主要目的是推动和促进企业健康安全的发展，因此在实施上还需强调与公司其他业务管理团队的合作、资源共享、信息共享。只有在业务部门的协助下，专业知识才能得以补充，人员力量才能得以加强，监督才能处处落地，监督视野才能得以放大，监督才能深入到各个层面、各个角落。监督力量只有在借助其他业务部门专业能力支持基础上才能更好的从打“包围战”转向打“歼灭战”，即监督不再是监督部门的职责，而是所有管理者的职责，形成下监一级的监督体系，上级业务管理部门有责任对下一级业务部门进行业务规范性的监督检查和整改指导，并形成常规性的机制。总部管理部门的职责主要定位于规则制定和监督执行，多当“裁判”，少当“运动员”。制度设计者通过监督制度执行情况，不断完善和优化制度的可操作性；制度执行者也可以通过监督者的检查指导，更准确地掌握要领，确保制度执行到位。

在此基础上，监督部门（审计监察部门）收集各业务部门的监督检查结果，进行整理、分析对比，找出未覆盖到的部位和环节，结合业务部门监督检查提出的问题和改进建议，作为审计监察部门缩小包围圈的“目标物”，制订年度监督检查工作计划，使监督形成纵向和横向的合力，知识结构得到有效补充，人员合理被利用，资源有效被分配，信息得以共享，覆盖范围得到进一步延展。同时，业务部门通过监督检查窗口可以及时掌握管理制度执行的情况，根据环境、政策等的变化及时优化管理制度，制度的可操作性与客观实际能更有效结合，审计监察部门也可以在一个全经营管理体系普遍受到监督的基础上进行更高层面的信息整理、分析、风险评估，抓住要害进行“歼灭”，把一个捉襟见肘的监督队伍转变成为一个“尖刀班”，几何式提升公司监督能力。

图3　监督审核支持平台模型

2、通过前后台支持机制实现监督效果大幅提升

任何一项工作都有成本和收益的考量，监督工作同样如此。过去监督的形式主要是现场检查，由于各类监督工作缺乏统筹，监督内容、手段、成果、专家人员、问题整改情况等不能及时共享，导致监督效率不高。通过改善监督手段，改变监督检查的方式将现场检查的频次和时间缩短，就能有效实现监督与配合监督检查成本的降低。此外，监督效果的提升一直是监督部门的愿望，但在以往监督形式的基础上很难实现上述愿望，因为检查问题主要靠监督检查人员的个人水平，而短期提高一个人的水平是很难的，需要花费大量的时间和成本。但是，如果我们改变原有的监督形式，情况将大不一样。如果将个人思考扩展为群体思考，对问题的分析和判断就会获得多个维度的经验及知识支持，出现偏差的概率就会自然下降，反之，提升就成为必然，在考虑不断降低监督成本的同时，成果就会被放大。具体到企业内部，就是前后台支持机制的应用（见图3），即现场监督检查通过在线信息系统的使用，将查出的可疑问题Λ写在问题讨论表上，现场组长、后台的质量主管、审计主管、效能监察主管、风控主管、审计经理、效能监察经理、风控经理都能及时审阅到该问题，对问题发表不同的见解，有必要时风控经理或审计经理可将问题发至相关业务主管部门，做进一步的风险判断，发挥各部门专业判断的作用，在有效时间内做出正确与否的反馈。通过这样的信息沟通交流，业务部门也能及时发现由于环境、政策变化带来的现有管控不适应问题，促使内控体系得以持续改进和优化。

前后台支持模式的建立，既解决了专业监督检查人员的知识面问题，又解决了仅靠个人能力判断事物的问题，使后台支持效应得以释放，监督检查的质量得到快速的提升，结果也会得到认可。此外，监督检查人员在发现问题的同时可以深挖其产生的原因，从而找出管理架构和管理系统性的问题，提交给公司高管层，使问题能从源头上得到彻底解决。

3、大监督理念与信息化结合，实现大监督体系的落地

在构建大监督体系中，监督工具成为了关键的一环，没有现代化的工具作为支撑，监督工作只能停留在点和块上，整个立体化的监督体系无法有效联接搭建，因此必须要有一套能够支撑大监督体系的应用工具，才能实现真正意义上的大监督体系的构建与运行。

而要将矩阵式大监督理念与信息化手段紧密融合，从以下几个方面入手构建监督信息平台尤为重要：一是将现代监督理念、资源整合利用、经验传承、管理难点突破、已实践成熟的审计、效能监察、风险识别、评估、案件查办等标准化的流程、模板、用语固化在系统上，设计出被检查单位重要性水平的筛选模型和监督检查业务轻重缓急的筛选模型（见图4），既能保证覆盖面，又突出重点，使有限的资源向重要领域倾斜并有效发挥作用。按照筛选模型设计，本次排名靠前的业务，下一次将被排后，在一定周期内能够实现业务流程的全覆盖。

图4　监督检查业务轻重缓急的筛选模型例示

二是将前后台的支持分解成多个信息沟通渠道，通过邮件系统进行自动推送，获得其他业务部门和专家对具体业务的专业判断和技术支持，同时获得有针对性的专业改进意见，提升监督检查的工作水平。

三是系统整合纪检、监察、审计、风险管理与内控体系、内控检查测试、问题整改等六项监督管理工作，形成监督的信息管理大平台，通过信息共享，在更高的层面形成较为完整的解决方案。

四是建立问题整改模块。无论采用哪种监督检查方式，监督检查结果都自动进入问题整改库，同时将上级监督检查和其他业务部门的监督检查、外部机构的监督检查结果也录入问题整改库，形成监督检查成果的共享库。由于拥有大量的监督检查资料，监督就能够通过这些资料整理找出管理问题的趋势图，计算出发生的概率和频次，从而发现重大风险所在，判断出潜在风险变动趋势和管理薄弱环节，推动和促进薄弱环节和管理缺陷得到及时加强，堵塞漏洞，找出内控中失效和冗余的部分，从而实现对管理结构是否恰当、组织资源配置是否合理、系统流程运行是否顺畅、风险管控是否有效等提出解决方案和改进建议。

五是通过问题整改模块实现对各类问题整改的实时跟踪。跟踪分为两类，一类是对执行类问题的整改跟踪，通过系统对整改过程进行详细记录，监督检查者可持续跟踪整改结果；另一类就是对内控体系持续改进跟踪，当监督检查发现执行中存在制度设计不合理、制度缺失或冗余，整改模块与内控体系就会形成无缝对接，跟踪一直持续到内控体系完善后正式发布为止。这两类跟踪解决了监督问题整改管理的缺口难题，使监督检查、发现问题、整改、确认、风险评估、内控有效性评估、监督复核形成闭环，使监督的价值得到释放和体现。

4、借助无空挡全方位追责体系，筑牢大监督体系防控网络

党的“十八大”召开以后，作风建设及打击惩治腐败成为监督工作的重点。监督工作也要履行“一岗双责”，即各级干部在履行本职岗位管理职责的同时，还要对所在单位和分管工作领域的党风廉政建设负责。

通过“一岗双责”的全面实施，企业建立起覆盖全业务领域、各管理层级的矩阵式监督考核追究机制（见图5），形成纵向层层追究、横向协同配合追究，横纵无缝对接的考核体制，对违法违纪问题及管理问题的惩戒实现全覆盖。一旦发生违规违纪违法事件，不仅追究当事人责任，还要倒查追究直接主管领导、上级主管部门及主管领导责任，包括党委和纪委的责任；对于涉及到相关部门协同不力的，不仅追究具体执行部门的落实责任，还要追究相关部门的协同责任。具体业务责任以内控体系文件中的责任划分为基础，同时根据具体发生的客观环境和时间区分具体责任。

图5　监督责任追究机制示意图

参考文献

［1］朱高明：国有企业内部控制体系的构建［J］.工程质量，2008 （13）.

［2］韦增忠：建立和完善国有企业监事会的监督工作体系［J］.会计之友（中旬刊），2008（5）

［3］卢文梅、刘瑛、刘义民：企业定位的理性思维［A］.现代企业运行机制与思维创新——企业运行机制与思维创新研讨会议论文［C］.2003.

［4］李兆熙：我国国有企业制度改革30年回顾［J］.重庆工学院学报（社会科学版），2009（5）

（责任编辑：胡冬梅）