城镇化中农村土地流转问题的再思考

李杨

摘要：随着我国经济的发展和新型城镇化的进程加速，农村人口向城市的不断转移必将导致农村土地的闲置，土地的非农化流转成为主要趋势。但是土地流转的过程却存在流转效率低、流转利益分配不均衡等诸多问题。因此，如何提高土地流转的效率以及解决土地流转存在的问题成为亟待解决的问题，值得我们思考。文章针对不同的问题提出相应的政策建议，以求可以改善农村土地流转的环境，并进一步提高其流转效率。

关键词：土地流转；城镇化；非农化

中图分类号：F321.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）006-0000-02

一、引言

我国处于新型城镇化快速推进阶段，将会有大量农民转移到城市，脱离土地和农业生产，随后，土地大量闲置下来，土地流转就成了当务之急。为了推进我国新型城镇化和农业现代化的同步发展，国务院于2014年11月印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出要“规范引导农村土地经营权有序流转”。如今，全国范围的农村土地流转日益普遍，解放出来相当一部分的农村剩余劳动力，这对推动农业现代化发展起到了积极的作用。近年来我国各地为适应现代农业的发展需要，积极推进土地流转，也进行了相应的创新和探索，土地流转形式更为多样化。无论从流转方式还是规模，都取得了显著进步。虽然，我国的农村土地流转非常有利地推动了农业现代化的发展，但却仍然存在诸多问题。

二、我国土地流转存在的问题

目前，我国农村土地流转存在的问题主要分三个方面：流转非农化的外部问题、流转的利益问题、流转的环境机制不完善，以下具体分析。

1.土地非农化流转增加粮食安全压力

土地流转对于经营的规模化是有益处的，但却增加了内部结构的不可控性。如今，土地的流转问题呈现市场化的趋势，非粮化也就成为必然，引进规模化的生产技术，虽然在一定程度上可以改善土地利用效率，但14亿人口的粮食安全问题仍然严峻。农业机器化以及现代化农业的发展不均衡，造成了某些地区农业的收益较低，农户通过土地流转来获得非农化的土地收益得不到保障。在个别的地区，政策上为求土地的规模化经营，允许农户有一定自主权来开发土地的开发管理和基础设施建设，但从另一方面来讲，政策上在放开土地的经营权、转让权和发展权之后，土地非农化流转引起耕地面积的锐减，从而引发粮食安全的问题却成了新的困扰。因此，在安全的范围内允许土地流转的多样化，但要防止因追求短期利益而违背农田基本建设的要求从而对经济造成的损失①。

2.土地流转过程中产权不明导致土地出让方利益受损

在土地的产权制度方面还不是很完善，导致土地流转过程中参与者的利益受损，土地的支配、处置权，以及土地发展权都有许多模糊地带，这致使土地的直接相关者利益遭受损害。在土地流转的经济补偿方面，国家采取的是“占一补一”，这种政策在实施过程中打了折扣，造成了占多补少的问题。倘若经济补偿的分配不合理，就会导致了农户在经济利益驱动下，参与促成耕地的非农化建设，给粮食安全造成巨大压力。这种政策与目标的相对背离，以及激励和约束的极不对称都将加重耕地保护中社会整体利益的损失，导致公平和效率的失衡。

3.土地流转的市场机制和监督机制尚需完善

市场经济在比较成熟的情况下，按照供需状况来实现公平交换，从而使供需双方利益最大化，但目前我国的农村土地流转状况仍具有一定的盲目性和自发性，在信息沟通和市场交易的基础设施建设方面尚不健全②。对于土地流转的各个程序处理，及流转监督等方面都应该加以规范。土地流转表现为土地发展权，而在实现过程中又难免会出现耕地资源的使用效率，或者外部性问题出现，此时个人的经济损失很小，而社会经济损失可能很大，这在监管方面是一个难点。

三、土地流转问题的对策

妥善解决好土地流转过程中的利益分配，对于经济的可持续发展有非常积极的影响。利益分配的合理与否决定了土地流转的顺利进行，对与构建健康的土地利用机制，提高土地的经济价值具有重要的意义。进一步完善土地流转机制。土地如何在生产效率提高的如今得到更好的利用，就必须将流转渠道整顿顺畅。在新型城镇化的背景下，农村土地通过流转进行大规模集约化经营，一方面提高了生产效率，降低了农业生产成本，另一方面又推进了高科技、新技术在农业上的推广应用，减少散户经营中的农药化肥依赖和对生态环境的破坏，提高粮食产量，确保国家粮食战略安全，同时还可以解放大量劳动力进入二三产业，为其他行业的发展提供有力支撑。

土地流转可以较快农村劳动力转移，优化土地生产要素的配置，从而推动城市化的进程。而在这一过程中积极解决好利益主体的经济利益，是防御各种风险以及摆脱困境的方法。因此，如何妥善解决好利益主体的经济利益问题对于城镇化建设下的土地流转问题意义重大。

1.针对粮食安全压力和社会保障方面。土地对于农民来讲，是生存和社会保障的基础，在土地的经营权进行转移时，保障作用就会减少，在保障制度相对不完善的现代，就容易引发社会矛盾。土地的用途多样化对于所有者来说，意味着土地的非农化发展面临着机会成本的递增，并且在中国的就业和养老保障还不健全的背景下，农民对于土地还是有很强的依赖性，尤其是60年代以前的农民。为解决这类农户的土地流转问题，就应该健全土地流转的分类机制，依据机会成本进行土地流转方式的优化，从而对与依赖性强的土地利用者以更好的流转方式。在政策方面进行倾斜，策倾斜方面主要是指政府对于农村基础设施等的扩建，并不会直接增加农户收入，而是通过间接的方式起作用。胡娟等（2014）提出的政府帮助农民拓宽农产品的销售渠道，可以有效解决农产品滞销等问题，就是政策倾斜的一种体现。

2.针对产权关系不明确的问题。在所有权和使用权方面的界定不明确，因此要完善流转机制在土地流转过程中，明确每个参与者的权利归属，进行必要的奖惩。同时，建立有效的机制，对于市场的权利以及问题进行明确，杜绝中间地带，一方面针对土地流转价格的制定不合理以及产权关系不明确的问题，进一步完善土地流转机制，完善建立专门的交易市场，确保交易在市场化的条件下进行，使其价格的确定更符合价格机制，同时经过政府的监督。另一方面设立相应的基金和保险机构，对土地价值远期效益的未知不确定性进行风险的分担，在农户的土地遭受经济损失时给予相应程度的损失补偿。

3.针对土地流转过程中利益分配不合理的问题。在土地流转过程中，土地的多方利用必将牵扯诸多人的利益，如何实现转让方和受让方的利益，最大化土地的使用效率，明确土地的价值是解决此问题的关键。土地之所以需要流转，正是资源配置最优化，效益最大化的体现，如何决定土地流转的方向需要从其经济价值层面上来讲，顾名思义，就是在市场交换中体现出来的经济效应。针对流转过程中的利益不对等问题，政府应该加强监督，保证流转过程的程序合法、规范化。实现土地流转的市场化，保证土地流转在在市场中进行交易，其价格也就随之确定，价格明确的情况下。对公平交易进行监督。通过制定相应的法律法规，来对土地的非农化过程进行监督，一方面，以合同形式按照不同流转模式细化分类，明确土地的各项权利等，相应的情况进行说明，另一方面，增加其违规成本，有效制约不遵守相关规范，侵犯别人利益的行为，对于土地流转中出现的中介组织进行严格监管，促进其更好地服务于农户利益。

4.针对土地流转过程中的经济补偿。对土地流转过程中存在的农户利益受损情况下基于一定的经济补偿，通常可以从物质和实物两个角度进行补偿，直接经济补偿包括资金补偿和实物补偿。其中，资金补贴是比较常见并且直接的补偿方式，是通过给予农户财政补贴、税收减免等方式进行的，可以确保主产区粮食产量的稳定。财政转移支付就是资金补贴的体现。实物补偿，就是用社会生产所必需的生产资料和生活资料等进行补偿，比如政府可以为耕地保护参与者提供化肥、良种、机器化设备等实物性质的补偿。

四、结论

在新型城镇化和农业现代化的背景下，土地流转的规模化经营成为当前的趋势。土地流转有利于解放农村剩余劳动力，加快农民进城，从而促进新技术的大规模推广，同时也有利于实现农业机械化、现代化以及全面提高农业生产水平。为此，国家应该引导农民有序的进行土地流转，并完善相关的法律法规，出台相应的政策措施，为农村土地流转提供法律和制度保障，并建立相应的金融体系，以为土地流转提供必要的物质条件。在土地流转过程中遵循农民意愿开展流转工作，保障农民权利，并推进农业现代化的发展。

注释：

①四川省社会科学院调研组，必须高度重视农村土地流转中存在的问题和潜在风险[J]，农村经济，2011（2）.

②吕世辰.丁倩.农村土地流转问题的调查与思考[I]，理论探索，2010（2）.

参考文献：

[1]四川省社会科学院调研组.必须高度重视农村土地流转中存在的问题和潜在风险[J].农村经济，2011（2）.

[2]吕世辰，丁倩.农村土地流转问题的调查与思考[J].理论探索，2010（2）.

[3]胡娟，赵凯，庄皓雯.非粮食主产区农户耕地保护利益补偿制度的意愿分析——基于重庆市155份农户认知调研数据[J].广东农业科学，2014（18）.

[4]赵峰.农村土地承包经营权流转风险防范研究[M].湖北武汉：华中农业大学，2014.

作者简介：李 杨（1989-），女，汉，山东淄博人，现供职单位：北京理工大学（在读研究生），学位：硕士，研究方向：产业经济、农村经济。