推进农业供给侧结构性改革的思考

吴海峰 +

摘要：推进农业供给侧结构性改革，是现代农业发展的迫切需要，是提高农业发展质量效益和竞争力的必然选择。要以提高农业效益、增加农民收入为目的，以市场需求为导向，以粮食安全、品质提升、循环利用、产业融合、布局优化为重点，构建粮经饲统筹、种养加一体、农牧渔结合、多功能开发的现代农业结构，提高农产品供给的有效性。要更加注重制度创新和科技驱动，用改革的办法调整优化农业结构。

关键词：供给侧；农业结构；农业质量效益

中图分类号：F321文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）05-0038-05

供给侧结构性改革是相对于需求侧结构性改革而言的。当前，我国农业农村发展面临的诸多难题和矛盾，主要表现在供给侧方面。推进农业供给侧结构性改革，就抓住了破解农业农村发展难题和矛盾的关键环节，这是加快农业发展方式转变的有效途径，是促进农业提质增效和农业现代化的战略举措，也是今后我国农业农村工作的一项重要任务。

一、深化农业供给侧结构性改革重要性的认识

1.推进农业供给侧结构性改革，是农业发展阶段性的客观要求

大国农业发展一般有三个阶段：第一阶段以提高农产品产量、着重增加粮食供给为特征；第二阶段以农产品价格支持、着重解决农村贫困为特征；第三阶段以调整优化农业结构、着重提高农业质量效益为特征。目前我国农业发展已到了第三阶段。

长期以来，我国农业尤其是粮食生产的主要目标是稳产增产，以保障农产品的社会供应量。新世纪以来尤其是“十二五”时期，在不断强化的支农惠农政策激励下，我国农业发展取得显著成效，粮食产量“十二连增”，为经济发展奠定了良好基础。与此同时，农产品总量日益充足，粮食库存连创新高。有关数据显示，2015—2016年度，我国玉米、小麦、稻谷库存合计高达2.54亿吨，将创历史最高纪录；2015年度我国棉花库存占全球库存约50%；一些农产品出现产能过剩。①这表明，农产品数量供给目前已不是我国经济发展的主要矛盾。

随着经济发展和居民收入提高，农产品消费需求结构发生了明显变化。在解决吃饱问题的条件下，人们更多地追求的是要吃好、讲安全、讲品质、讲养生。但目前农业跟不上市场消费结构变化，中高端农产品供给不足，农业多功能开发不够，许多新兴需求得不到满足。农产品供给，一方面在质量上难以满足人们需求，另一方面出现大量农产品过剩滞销。农业供给的结构性矛盾，已成为当前农业发展面临的突出问题。所以，必须推进农业供给侧结构性改革，使农产品供给的数量、质量和品种更契合消费需求，提高农业供给的质量和效益。

2.推进农业供给侧结构性改革，是合理配置农业资源的迫切需要

近年来，国内主要农产品价格明显高于国际市场，大宗农产品粮棉油糖肉等价格全面倒挂。目前，国内小麦、玉米、大米平均批发价格，比进口到岸完税后成本价均高出30%以上；国内猪肉、食糖价格

是进口价格的2倍左右。这使得我国的农业竞争基本处于劣势，农产品进口压力越来越大，粮食产量、进口数量、库存量“三量齐增”，并达到历史峰值，出现了本国增产的农产品存进仓库，而进口的农产品被大量消费的怪现象。必须通过供给侧结构性改革，提高我国农业的国际竞争力。

我国大宗农产品的比较效益一直极低，2014年，蔬菜平均每亩净利润是稻谷的10.1倍、小麦的23.6倍、玉米的25.3倍，而棉花、大豆、糖料等生产净利润是负值。②这表明，粮棉油等土地密集型产业与蔬菜、水果、水产品等劳动密集型产业之间的资源配置不合理。我国人多地少，在保证粮食安全前提下，必须通过供给侧结构性改革，发挥比较优势，解决农业内部产业资源配置扭曲问题，大力发展劳动密集型农产品，推动农业提质增效。

改革开放以来，虽然我国二三产业就业得到较大提高，但目前一产就业比重仍然偏高，农产品加工业产值与农业产值之比仍然偏低，农业的多功能没有得到有效拓展，资源要素在农业与二三产业之间流动不顺畅，尤其是近年来农村劳动力向二三产业转移有所减缓。因此，需要通过供给侧结构性改革，促进劳动力及生产要素在一二三产业间顺畅流动和高效配置，大力培育六次产业和现代农业产业体系，形成农业与二三产业互动融合发展的新格局。

3.推进农业供给侧结构性改革，是提高农业质量效益的必然选择

当前，我国农业生产“高成本”与“低效益”并存。农业是弱质产业，效益低，种粮效益更低。由于化肥、农药、种子等生产资料价格上涨，生产成本上升，农业弱质低效问题更加凸显。目前农村土地、劳动力的价格也在不断上升。劳动力价格上涨虽然有利于农民工资性收入增长，但也造成耕、播、收等农业服务成本上升，从而一定程度抵销了因种粮补贴、农产品价格上涨等增加的农民收入，造成农民务农收益减少或增产不增收。以河南省的小麦为例，2014年平均每亩生产成本为583.7元，比2007年增加209.9元，与同期生产收益的229.7元增幅基本相当，这显示种粮收益的增加基本被生产成本的上升抵销。③为此，必须推进农业供给侧结构性改革，发展节约农业，降低农业成本，提高农业效益。

我国农业生产经营“高投入”与“高约束”并存。一方面，农业高度依赖生态环境。生态环境恶化对农业发展的危害很大，工业和城镇的废气、废水、废渣的排放，造成严重污染、水土流失和植被破坏。化肥、农药、农膜等使用量逐年提高，虽然提升了农业生产能力，但由于不合理或过度使用，不但形成“高投入”路径依赖，而且造成土壤有机质下降。畜牧养殖大量使用添加剂，也给食品安全带来隐患。另一方面，农业高度依赖资源条件。目前农业资源要素稀缺化，严重制约农业发展。伴随工业化城镇化，耕地呈现日益减少趋势。我国人均淡水占有量仅为世界的27%，且主要分布长江以南地区，北方水资源短缺，农业用水比重大、利用方式粗放。农业生产经营的“高投入”带来的“高消耗”和“高污染”，不仅浪费资源，也加剧了资源环境约束。为此，必须推进农业供给侧结构性改革，发展循环农业，减少农业消耗，治理农村环境，提高农业发展质量。endprint

4.推进农业供给侧结构性改革，目前面临难得的历史机遇

随着我国经济发展进入新常态，现阶段农产品消费和加工的需求增长量有所减弱，而农业连年丰收使主要农产品供给充足，为农业供给侧结构性改革提供了有利契机。居民消费结构升级加快，优质安全营养健康的农产品需求日益增长，为农业供给侧结构性改革带来了市场动力。国家粮食安全新战略的全面实施，使农业生产的保障重点更加突出，为农业供给侧结构性改革提供了宽松的政策环境。目前国际大宗农产品库存消费比处于历史高位，农产品市场供给充足，为农业供给侧结构性改革提供了回旋余地。国家实施“一带一路”战略，扩展了农产品市场空间，为外向型农业发展创造了有利条件。这些表明，推进农业供给侧结构性改革，目前面临着难得的历史机遇。因此，要不失时机以搞好农业供给侧结构性改革为抓手，加快发展现代农业，提高农业效益和竞争力，推进农产品供需平衡由低水平向高水平跃升，为全面建成小康社会奠定坚实基础。

二、以调整优化结构为主体推进农业供给侧改革

推进农业供给侧结构性改革，要以市场需求为导向，以提高农业效益、增加农民收入为目的，以粮食安全、品质提升、循环利用、产业融合、布局优化为重点，构建粮经饲统筹、种养加一体、农牧渔结合、多功能开发的现代农业结构，使农产品供给更适合消费者需要，使农业发展真正转到数量质量效益并重上来。

1.藏粮于地、藏粮于技，提高粮食品质，调整优化粮食结构

民以食为天。“十三五”时期，我国人口数量仍将继续增加，生活水平仍将不断改善，主要农产品的需求总量仍将处在上升区间，保障农产品供给的压力依然较大。粮食安全是国家重大战略。粮食生产要顺应供求变化，但务必保持粮食生产能力。要推动粮食生产由注重产量向提升产能转变，实现产量稳定、藏粮于地、藏粮于技、藏粮于民，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。要统筹自然资源条件、粮食生产基础和经济发展水平，优化粮食生产布局，集中连片建设旱涝保收高标准粮食生产基地。

目前我国出现的粮食过剩现象，很大程度上是结构性的，高品质的粮食供不应求，低品质的粮食销售困难。优质粮食需求弹性大、销售价格高。优化粮食品种结构，发展高品质粮食生产，是增加农民收入、提高农业竞争力的重要途径。目前我国粮食优质化率低，每年不得不进口一定数量的优质大米、优质小麦等。这表明，通过提高粮食品质增加农民收入的前景看好。要大力推广优质高产新品种，积极发展优质专用粮食生产，充分发挥调优调高粮食品种品质对增加农业效益、促进农民增收的作用。

2.促进农牧结合，发展循环农业，调整优化种养结构

积极构建粮饲兼顾、农牧结合、循环发展的种养结构。因地制宜发展饲用玉米、青贮玉米，积极发展苜蓿等优质牧草种植，加快建设现代饲草料产业体系。探索耕地轮作休耕和优质饲草料种植补贴制度，促进粮、经、草、畜的协调发展。平原农区尤其是粮食主产区，在保障口粮安全的前提下，调整优化种植业结构及其品种结构，开展粮草轮作和粮饲兼用型玉米种植，充分挖掘秸秆饲料化潜力，积极消化库存过多陈粮，大力发展畜牧业。在浅山丘陵区，加快建设人工、半人工草地，积极支持草地改良，提高草地载畜能力，促进草畜平衡。

推进畜牧业规模化养殖转型升级。围绕产业化龙头企业和畜牧大县，加快发展优势畜产品集聚区和畜产品加工业。鼓励发展牧场式生态养殖，打造“空中良田”“水中良田”和“林下经济”，因地制宜推广稻田养鱼（鳖）、鱼菜共生等技术。以微生物资源产业为抓手，加快发展植物、动物、微生物三维农业。积极发展资源利用节约化、生产过程清洁化、废弃物利用资源化等生态循环农业模式。

3.保安全、提质量、讲特色、创品牌，调整优化产品结构

瞄准市场需求，积极发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，加快农作物品种升级换代，推进农业供给由中低端向中高端迈进。建立严格的农业投入品管理制度，大力推行农产品标准化生产，积极发展“三品一标”认证农产品。围绕专用粮食、畜禽产品、林产品、油料及果蔬等特色优质农产品，培育和创建一批有影响力和美誉度的农产品品牌，建立农产品品牌目录制度。做好名牌产品原料生产基地的生态环境保护，建立全程可追溯的农产品质量安全监管体系，提升农产品质量安全水平。

树立大农业观念，合理开发各类农业资源，加快发展特色高效农业，为消费者提供丰富多样的农产品。积极推进“一村一品”“一乡一业”，促进优势产品、优势产业向优势区域聚集。积极发展以板栗、红枣、核桃、莲藕等为代表的木本和水生食品。推广蔬菜集中连片种植，加快无公害标准化名优特色蔬菜规模发展。打造花卉和园艺生产核心区，建设优质茶叶、果品、食用菌、中药材生产基地。加强农业名牌产品营销推介和知识产权保护，开发获得原产地标记和国家农产品地理标志保护的农产品。

4.拓展农业功能，融合三大产业发展，调整优化产业结构

产业发展有前向关联、后向关联、旁侧关联。把产业链理念植入农业，延伸产业链、打造供应链、形成全产业链。随着经济社会发展，农业已由生产领域拓展到产加销各个领域，农业的生产、生活、生态、就业、文化、教育等功能越发突出。把农产品加工贸易和乡村旅游等纳入大农业，培育新业态，促进农业接二连三，实现农业与二三产业融合互动发展，做强一产、做优二产、做活三产，促进农民增收。

以龙头企业为支撑，引导农产品加工、流通、储运向优势产区聚集，打造农业产业集群，形成加工引导生产、加工促流通、流通促消费的格局，积极消化过大的农产品库存量。加快发展直销、配送、电子商务等农产品现代流通业。推进农业产业化企业转型升级，完善农业产业链与农民利益的联结机制，增强开拓市场和带动农户的能力，使农民从产业链增值中获得更多收益。

依据区域优势和资源特色，围绕城乡居民消费需求，强化体验活动创意、农事景观设计、乡土文化开发，提升服务能力，大力发展绿色农业、生态农业、休闲农业、观光农业、体验农业，扶持建设一批具有历史、地域、民族特点的特色景观旅游村镇。构建大中小城市相结合、产业圈层分布特征明显的都市农业发展格局，积极打造辐射城市郊区及周边县（市）的都市生态农业圈。endprint

5.强化功能定位，合理控制开发强度，调整优化区域布局

农业高度依赖土地、水、气候等自然资源，必须以资源环境承载力为基准调整优化生产布局。明确农业产区定位，强化农区主体功能，在综合考虑自然条件、经济发展水平、市场需求等因素的基础上，围绕资源承载力和生态环境容量，因地制宜，宜粮则粮、宜经则经、宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔，合理确定农业开发强度，形成比较优势充分发挥的农业区域生产结构，形成水土资源、生态环境承载与农业生产相匹配的协调交融的农业区域空间格局。

在平原地区，减少环境污染突出的种植，适度调减地下水严重超采区高度依赖灌溉的作物种植，增加培肥地力作物种植，探索发展粮草轮作、粮肥轮作、休耕退耕等；在山地丘陵地区，变对抗性种植为适应性种植，扩大耐旱节水作物种植，减少低效产能；在重要水源地区，退耕还林还草、还湿还湖，修复农业生态系统功能，合理利用草地资源和水资源，发展牧草种植、生态畜牧业和渔业；在人口密集的城郊和乡镇，适当减少畜禽养殖规模、减少有害产能。发展资源利用节约化、生产过程清洁化、废弃物利用资源化等生态循环农业模式，建立有利于农业发展的自然生态环境保护机制，实现农业可持续发展。

三、用改革的办法推进农业供给结构调整优化

推进农业供给侧结构性改革，就是要从供给侧入手，用改革的办法调整优化农业结构，更加注重制度创新和科技驱动，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路。

1.创新农业经营主体

创新农业经营主体，是推进现代农业发展的关键环节。目前，我国有2.6亿农户，经营规模在30亩以下的占96%。④小农户小规模分散经营，不利于资源的优化配置，造成农业经营效益低下。随着工业化、城镇化，农村富余劳动力逐步转移到非农领域，为造就新型农业经营主体、发展农业适度规模经营、提高农业劳动效率创造了有利条件。要着力提高农业组织化程度，促进传统农民向高素质职业农民和新型农业经营主体转变，充分发挥新型农业经营主体在农业供给侧结构性改革中的主导作用。

创新农业经营主体，将推动农业资源优化配置，并通过规模经营摊薄和降低农业成本，这是提高农业生产率和竞争力的重要举措。要鼓励通过土地流转、土地入股、土地托管、联耕联种、代耕代种、合作社统一经营等形式，实现农地规模化经营；积极促进农业生产性服务业发展，在农业的产前、产中、产后各环节提供统一服务，促进农业服务规模化经营；大力发展订单农业、会员农业，通过新型农业经营主体的统一技术标准，达到组织化规模化经营。

创新农业经营主体，将促进新型农业经营主体和农户共同发展、共享收益，提高农民收入水平。通过推进规模经营、培育多元主体，促进融合发展，构建集约化、市场化、专业化、社会化相结合，农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型的现代农业经营体系。

创新农业经营主体，可把发展农业规模经营与延伸农业产业链结合起来，通过合作与联合的方式发展规模种养业、农产品加工业和农村服务业。同时把发展二三产业与扩大农业经营规模结合起来，完善农村人口转移就业机制，促进农民向城市居民或职业农民转变，促进在城镇稳定就业和生活的农户自愿退出土地经营权、转为城镇居民。

2.创新农业科技机制

强化农业技术协同创新，促进产、学、研、用密切结合，形成开放、竞争、协作的农业科技发展运行机制。加强优质高产农产品品种的研发、选育和引进，提高良种覆盖率，发挥种业创新在农业结构优化中的先导作用。推动智能农业、农机装备、加工技术、生态环保和绿色增产模式等领域取得重大突破。加快农业科技成果转化，加强稳产增产、抗灾减灾、机械化的集成应用，推广标准化种养、生态生产、健康养殖、病虫害防控、测土配方施肥等技术。完善基层农技推广体系，提升农技服务效能，加强农民技能培训，提高农民科学种田水平。

依靠科技进步，提高资源综合利用效率，发展节约型农业，推广节地、节水、节能、节种、节肥、节药为重点的农业技术，提高农业投入品利用效率和农村废弃物综合利用率。健全农业标准体系，推行减量化生产和清洁生产技术，大力发展循环农业、环境友好型农业。

强化互联网助力现代农业发展。注重互联网在产前的资源数据、土地流转、农资供给中的应用，加强互联网在产中的智能生产和技术服务，促进互联网在产后的物流销售和信息服务。建设农业科技服务云平台，加强信息技术在农业领域的应用，提高农业管理智能化、精准化水平。加快推进农村电子商务发展，形成线上线下融合、农产品进城与农资和消费品下乡的双向顺畅流通格局。

3.创新农业支持政策

农产品供给关乎国计民生。推进农业供给侧结构性改革，既要发挥好市场机制作用，又要矫正市场机制失灵，以保护农业健康发展，这就需要创新和完善农业支持政策。

充分利用WTO规则改进农业支持政策，促进农民收入持续增长。WTO设置了黄、绿、蓝三箱政策。“绿箱政策”指不进入成本核算、不干扰市场价格的补贴，“蓝箱政策”指休耕补贴，“黄箱补贴”指根据面积及农产品的产量、价格进行补贴。目前，我国的“黄箱政策”已接近“天花板”。今后需要调整改进“黄箱”支持政策，逐步扩大“绿箱”支持政策的规模和范围，充分发挥“绿箱政策”的惠农增收效应，如增加农田水利、治理污染、土地整理等改善农业条件的投入，这方面大有文章可做。要运用“蓝箱政策”的休耕补贴政策来“藏粮于地”，不求粮食连续增产，但求巩固提高粮食产能。

价格是引导资源配置和市场主体行为的杠杆。多年来，我国不断提高粮食收储价格，对促进粮食增产、农民增收发挥了重要作用。但价格在发生正面作用的同时，也积累放大了一些负面效应。为此，要完善农产品价格形成机制、市场调控和收储制度，体现价格与补贴分离，做到保护农民利益与市场化改革并重。具体来说，就是理顺农产品价格体系，完善粮食最低收购价政策，深化棉花大豆目标价格试点，推进玉米收储制度改革，把补贴直接给农业生产者，保障农民在农产品价格改革中的合理收益。

统筹利用好国际国内两种资源、两个市场。既要合理利用进口弥补国内产能不足、促进农业结构调整优化，又必须加强保护国内农业、避免过度进口冲击国内农业安全和农民增收。结合我国“一带一路”战略，完善农业对外开放多元化战略格局，形成农业对外贸易与国内农业发展相互促进的政策体系，实现保护国内农业和农民利益的有机统一。

注释

①②伍振军：《农业供给侧改革，资源配置是关键》，《农民日报》2015年12月9日。

③吴海峰：《粮食主产区实现农民增收的系统研究》，《中州学刊》2014年第10期。

④张红宇：《新型农业经营主体与农业供给侧结构性改革》，中国乡村发现网，http：//www.zgxcfx.com/sannonglunjian/82502.html，2016年3月14日。

参考文献

[1]吴宏耀，等.农业供给侧改革在路上[N].人民日报，2016-01-28.

[2]李国祥.推进我国农业供给侧结构性改革[N].中国青年报，2016-02-03.

[3]吴海峰，刘择.加入WTO与河南农业结构调整[J].经济经纬，2002，（1）.

责任编辑：澍文endprint