新《立法法》视角下山东地方立法问题研究

梁超

【摘要】：工业在发展，环境在污染。海洋环境污染一直是困扰各沿海城市的一大难题，在新《立法法》出台的形势下，各沿海设区的市多了一把治理海洋环境污染的利器——立法权。

【关键词】：海洋;环境保护;立法

1.新《立法法》关于地方立法权的定位分析

1.1地方立法权的法律规定

新修订的《立法法》第七十二条明确规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”可以看出，新《立法法》扩展了拥有地方立法权的范围，同时，地方立法权的行使领域也是有限制的，新《立法法》对地方立法权的实施边界做了界定，即设区的市只能对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等特定领域的事项进行地方立法。

1.2地方立法权的法理分析

立法作为国家发挥职能的一种重要手段，能够将国家意志上升为法律，“是体现国家职能和作用的必要手段和具体形式”[1]，并且实现对特定领域的管理和控制。地方拥有立法权，能够将特定领域的事项进行规范化处理，使得地方的意志上升地方性法律，在法律的框架下运行。新《立法法》明确赋予设区的市拥有立法权，就是在追求一种地方事务管理的高效性和便宜性，这种因地制宜的立法规定，对于我国立法工作的进一步完善以及实现依法治国的的实现具有极大的促进作用。

2.山东省海洋环境保护立法的现状及其面临的问题

2.1山东省海洋环境保护立法的现状

从当前我省海洋环境保护立法现状来看，海洋环境保护法律体系已基本建成。为了进一步提高海洋环境保护法律的可操作性，以《海洋环境保护法》为法律依据并结合我省的海洋环境实情，制定了《山东省海域使用管理条例》、《山东省海洋环境保护条例》、《山东省海洋和海岸工程环境影响评价管理暂行办法》等一系列规范性文件。此外，又颁布了《山东省海洋功能区划》、《山东省碧海行动计划》和《山东省海洋环境保护规划》、《山东省渤海海洋环境保护总体规划》等一系列海洋保护战略规划，这对于强化海洋环境治理与保护，推动海洋经济可持续发展起到重要的作用。[2]虽然我省的海洋环境保护法律体系初成体系，但是对于有些可能影响海洋环境保护的行为仍然未予以规制，例如，现行的法律法规尚未对围海造田等海岸工程项目的专业咨询和审批、工程现场勘查和管理进行具体明确的规定。同时，有关海洋渔业、旅游资源的开发、利用与管理规定，也同样缺乏具体的实施细则。

此外，青岛市作为较大的市，先后颁布了《青岛近岸海域环境保护规定》（已废止）、《青岛市海洋环境保护规定》两部关于海洋环境保护的地方法律。经过两次立法，青岛市积累了丰富的海洋环境立法立法经验，对上级立法进行了查缺补漏，进行了完善。原则性规定予以细化，立法明确且实施性较强，还根据青岛当地特色进行了针对性立法，为兄弟市如烟台等地市海洋环境保护立法提供了模板。

2.2地方海洋环境保护立法面临的问题

首先，是如何处理保障经济的发展与保护环境的矛盾，立法不能“一边倒”而要两手抓。在保护环境的同时，不能阻碍经济的发展。如何做到两者的有机协调，以法律引导环保型经济，走可持续发展道路是环境立法的共同问题。其次，则是如何保证立法质量问题，烟台等刚获得立法权的地市，经历的是从無到有的过程，万事开头难，立法经验匮乏，立法队伍不齐，难以保证立法质量。再次，海洋环境保护立法不同于普通的立法，海洋环境污染范围广，不好控制，两地甚至多地立法相冲突的现象会时有发生，难以确保地方法制在宏观层面的统一性。最后，地方立法权，不可避免地会存在地方保护主义的问题，这种对于地方保护的做法会使得地方立法工作面临着恶性循环的局面，不利于地方立法设置的初衷和价值追求。

3.山东省地方海洋环境保护立法的建议

根据现行立法法对地方立法权的规定，结合海洋环境保护立法面临的问题以及青岛市及其他相关经验，提出以下针对性的立法建议。

3.1体现地域特色

地方关于海洋环境保护的立法必须体现山东省的地域特色，山东半岛蓝色经濟区是国家发展壮大海洋经济的重要战略部署，落实到立法的地域特色上来，有效针对山东省状况进行海洋环境保护的立法工作。新《立法法》明确规定地方立法权，其目的在于根据地方特色，因地制宜的制定适用于本地实际的立法，最大限度的实现法律的有效实施。烟台市应有针对性地进行立法规制，重点领域、环境污染重灾区，可以专门规制。海洋污染的主要来源是陆地排污，可以对排污治理在不违背上位法的前提下着重予以规定，对于莱州湾[3]重点污染区域可以专门规制，效仿青岛市对胶州湾的专章规定，因地制宜地进行立法规制。山东省其他地方在进行相应的海洋环境保护立法过程中，也应当以此为基点，充分地发挥山东省的地方特色，确保海洋环境的保护工作落实到位。

3.2具有现实可操作性

即便地方具有立法权，但是必须保障所立的法具有现实可操作性，行使地方立法权要做到实事求是。徒法不足以自行，立法只有落实到实际中去才具有价值，地方立法必须落实到实践中去，指导实践的开展。地方立法应当遵从上位法，但不是一味的抄袭，而应当对其予以明确，难以实施的原则性的法律规定进行细化，使其可以得以实施，实现立法的价值。上位法有规定的，且可实施性较强，则无需重复立法，浪费立法资源。山东省沿海地区海域污染问题相对较为严重，对此进行的海洋环境保护的立法必须具有切实有效性，能够对于沿海问题的问题解决起到实质性的作用，才能体现地方立法的价值和意义。

3.3保障立法的高质量

处于新《立法法》的新时期，应当将精力集中于制定高质量的地方立法，尤其处于全国重要地位的山东省，地方立法工作对其他省份也具有极大的借鉴意义。因此，烟台市要做到高质量地立法，实现立法的规范化，即根据宪法、法律、行政法规和规章的已有规定进行相应的立法，不可超越立法权限，亦不能违反上位法，避免立废法，做到上下统一，相互协调。另一方面，应加强地方立法智库的建设，从各高校优秀教师、研究生、博士生中选拔，建立地方立法人才库，为地方立法献言献策;在社会针对性地招聘法律专业人才，补充地方立法队伍，切实保障山东省海洋环境保护完善立法。

3.4符合国家相关政策

《立法法》规定的设区的市的地方立法权，在追求经济、社会发展的过程中，地方难免会首先考虑到地方利益，而不是着眼于大局利益。山东省关于海洋环境保护的立法工作，应当符合国家关于海洋环境保护的相关政策和文件精神，地方立法是服务于地方的，但是在宏观层面属于国家立法的组成部分，应当具有立足地方、服务全国的意识，烟台市海洋环境保护立法更应当担当使命，克服和避免的地方保护主义的倾向，将海洋环境保护立法的关注重点放到如何确保海洋环境的切实保护、海洋资源的有序开发和有效管理上，同时注重与周围城市立法的相互协调和统一，最大限度的防止出现地方立法扯皮和冲突的现象出现。

注释：

[1]沈宗灵，《法理学》（第四版），北京大学出版社，第235页。

[2]赵彦彬：“山东半岛蓝色经济区海洋环境保护法律问题研究”，载《菏泽学院学报》2013年第1期。

[3]国家海洋局在2014《中国海洋发展报告》指出，辽东湾、渤海湾和莱州湾成为海水污染重灾区。

参考文献：

[1]沈宗灵.法理学（第四版）[M].北京大学出版社，2014.

[2]汤唯，毕可志等著.地方立法的民主化与科学化构想[M].北京大学出版社，2006.

[3]赵彦彬.山东半岛蓝色经济区海洋环境保护法律问题研究[J].菏泽学院学报，2013（1）.

[4]杨伦庆.关于修订我国海洋环境保护法的若干思考[J].海洋信息，2015（1）.