福建自贸区行政管理体制存在的问题与对策

兰筱琳

摘要：经国务院批准，2015年4月21日上午，广东、天津、福建三大自贸试验区正式挂牌成立，福建自贸区紧跟国家战略，在行政管理上采取了一系列创新模式。然而，福建自贸区采取的政府管理模式仍存在诸多问题和矛盾。文章积极探索具有福建特色的管理措施，明确政策设计的出发点和思路，结合福建省的实际情况，创新福建自贸区的行政管理制度。

关键词：自贸区；福建省；行政管理体制

一、引言

经国务院批准，2015年4月21日上午，广东、天津、福建三大自贸试验区正式挂牌成立，中国自贸区建设从此迎来了2.0时代。自此，由北到南的四大自贸区——天津、上海、福建、广东的对外开放新格局正式被勾勒出来。“1+3”的自贸区方案具有深远的时代意义，是进一步实践全面深化改革、构建开放型经济新机制的探路石。至此，一场全新的改革盛宴在八闽大地拉开帷幕。而福建省将坚决贯彻“立足两岸、服务全国、面向世界”的战略要求，将以自贸区为抓手，率先实施创新与改革。

二、福建自贸区将采取的管理模式的创新

根据中国（福建）自由贸易试验区总体方案规定，福建自贸区的政府管理模式乃是一种政府主导型的管理模式。其中，福州、厦门、平潭将分别设立片区管理委员会，但不设立省级管委会。与我国传统政府管理模式相较，福建自贸区将采取的管理模式存在不少的创新。例如，福建自贸区采用“一线逐步彻底放开，二线安全高效管住，区内货物自由流动”的“境内关外”监管模式，使自贸区内人与货物实现高效、快捷的流动；四个自贸区将实行统一版本的负面清单以简化投资手续、扩大投资领域、提高投资的便利化；福建自贸区将实行“事中事后”的管理模式，转“重审批、轻监管”为“宽准入、严监管”，转变政府职能，提高政府办事的质量和效率；在政府服务方面，实行“一口受理”服务模式，简化自贸区内的流转手续促进投资和贸易的便利化等。

目前，方案中设计的关于福建自贸区政府管理模式创新已经取得了初步成效，激发了社会的创业热情。福建自贸区自获批以来已吸引大批企业的进入，根据福建省商务厅提供的数据，从2015年1月1日到3月31日，福建自贸区内已新注册企业1160家。

三、福建自贸区的政府管理模式仍将存在诸多问题

然而，与国外自由贸易区的成功经验相比，参考上海自贸区的行政管理制度改革成效，福建自贸区将采取的政府管理模式仍将存在诸多问题和矛盾，其主要表现如下。

1. 管理模式创新的理念缺失。福建自贸区即将采取的管理模式存在理念平庸、立意不高的问题。主要表现在：一是本土性缺失。福建现行的管理模式创新大多取材于国际规则及国际惯例，或者照搬上海自贸区的管理经验，几乎没有属于自己的本土管理理念。二是主动性缺失。在政府管理理念上，过于强调国际化，被动忍受国际规则，缺乏作为世界大国主动为世界自由贸易区立规的大气与胆略。三是前瞻性缺失。自贸区的管理模式应该在吸取我国本土经验、参考国外做法并在考量自贸区未来几十年发展规划的前提下，才能予以定夺。然而，当前福建自贸区的定位与管理模式等都显得仓促，缺乏深思熟虑与长远规划。

2. 条块分割、多头管理的弊端未能根除。从纵向上看，福建自贸区除了直接受福建省地方政府管理外，还受制于中央各个职能部门，各职能部门往往政出多门、规章不一，极易引发管理冲突。从横向上看，福建自贸区还易受到不同管理部门、单位、地方利益等多重因素的影响。条块分割、多头管理的体制性弊端并未得到改善。

3. 自由化与有效管控分寸拿捏不准。一方面，福建自贸区存在过度管制现象，影响了贸易自由化。比如，2015版负面清单虽然较2014版的负面清单条款数量有所减少，但是部分领域的条款内容却增多了，几乎对所有外商投资产业都有限制，部分领域对于外商的限制更加具体化，有的限制甚至超出自贸区的范围，被人戏称为“不开放清单”或“管制清单”。另一方面，福建自贸区又要警惕自由化过头的风险。这些问题都需要福建自贸区继续创新政府管理模式，对自由或管制予以精准拿捏，防止过度取向。

4. 法治化程度不高。相较于国外自贸区采用先立法、再设区的做法，福建自贸区成立的主要依据仅仅是《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》与《中国（福建）自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》这两份政策性文件和地方政府规章，没有效力位阶层次较高的法律文件做支撑，法治理念存在明显欠缺。这将导致诸多管理模式和创新举措欠缺立法所具备的合法性、权威性、稳定性与庄重性。而且自贸区在创新管理模式时，由于没有设置相应的司法程序等保障机制，其实践效果必然会大打折扣，福建三个片区管委会的法律地位偏低，缺乏独立性和权威性，不利于自贸区的未来发展。

四、福建自贸区政府管理模式创新的对策

为了使福建自贸区能够更快的服务全国、面向世界，针对上述提出的问题与矛盾，福建省应该积极探索具有福建特色的管理措施，明确政策设计的出发点和思路，结合实际情况，创新福建自贸区的行政管理制度。

首先，应该在政策创新上体现梯度性。福建省在管理审批监管等一系列措施的制定上都应该体现一个思路，即“全方位开放、对台更开放、平潭最开放”。一方面，政策开放程度有所区分，在全方位开放的基础上，对台更开放一些；另一方面，在片区适用政策上略有不同，全方位开放和对台开放政策各片区都适用，但在平潭应探索实施更加开放的自由港运行模式。

其次，要在试验内容上体现互补性。按照中央精神，三个新设自贸区要与上海形成互补试验。为此，福建省总体方案较好地体现地方特色，在率先实现闽台投资贸易自由化方面，提出了对台产业开放、货物贸易、服务贸易、金融合作、人员往来等多项创新举措。比如服务贸易对台开放，我们争取在自贸区先行试点实施两岸服贸协议中80条大陆对台开放措施，并比照粤港澳服务贸易自由化文件进一步提出58条更加开放的具体措施等等。

再次，要在创新成果上体现可复制性。中央设立自贸区，是希望这个地区能当好全国改革开放的排头兵和科学发展的先行者，不是为了支持一个地区经济发展。因此，福建在设计试验任务制定改革政策时，还应着眼于在全国可复制、可推广来谋划和推进制度创新，争取这些措施尽快取得成效，并能适时组织推广。

最后，应该在管理规则上体现法制性。我国应该设立一个全国性的自贸区管理机构，既和有关部门合力制定自贸区的政策和制度，又帮助地方政府让这些政策制度得以贯彻落实。同时国家应该通过立法来提高自贸区管理机关的法律地位，拓宽自贸区政策制定的权限，提升其协调管理能力，使得其有职有权。这也有利于地方政府营造自贸区内良好的法治环境，充分施展拳脚，来完成国家赋予自贸区的各项战略任务。

参考文献：

[1]姜智鹏.上海自贸试验区，一年走了多远？[J].国际市场，2014（05）.

[2]齐海鹏.韩国自贸区的发展历程及对我国的启示[J].对外经贸，2014（08）.

[3]穆一.解读上海自贸区[J].卓越理财，2013（11）.

[4]沈开艳，徐琳.中国上海自由贸易试验区：制度创新与经验研究[J].广东社会科学，2015（03）.

（作者单位：福建师范大学经济学院）