关于行政执法法治建设的思考

王建华

摘 要：行政执法是行政机关法律活动的总称，其与公民、法人和其他社会组织的利益息息相关。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。行政机关是行政执法的重要主体，要依法执法，严格执法，要加快建设行政执法的法治体系，在高效的法治实施体系的运行中，全面推进法治中国建设。

关键词：行政执法 严格执法 法律监督

党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完备的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。在法治政府建设中行政执法法治建设极为重要。从引起行政复议、行政诉讼的行政案件来看，几乎所有的行政纠纷都是因为行政执法活动而产生的。在行政执法活动中，只有实现依法行政、严格执法、公正执法，才能实现行政管理职能和行政管理的民主化、科学化；加强行政机关组织和行政工作人员队伍建设；保证行政权力的正确行使和防止滥用；保证公民、法人和其它组织的合法权益。改革开放以来，我国在规范和改进行政执法方面取得了很大成绩。行政执法整体状况明显改观，队伍素质和执法水平明显提高；执法作风进一步转变；执法效率和质量明显提高。但是，与全面推进依法治国的要求相比，行政执法的现状仍然存在诸多问题。

一、当前我国行政执法存在的问题

坚持依法治国，建设社会主义法治国家，关键在于把国家的行政活动纳入法制轨道，即法律的规范性、民主性、科学性来约束行政行为的随意性、集权性、主观性，建立依法行政的执法体制。目前我国宪法规定的行政执法体制基本框架是完善的，基本理念上体现了民主和法制原则。但是，由于各级人民代表大会立法制度与地方政府定立的行政规章权力并行，从而是执法依据时常出现偏离，使人民代表大会立法的权威性上没有真正确立，而且缺乏配套法律以及某些传统体制的影响等因素，宪法的法治原则在执法实践中并未完全落实。

1.行政法律规范存在问题。行政法律规范是行政执法的源头。如果法律出现漏洞或滞后，其直接的结果是行政执法没有法律的依据。由于我国是一个一元多层的立法体制，立法实践中，对于行政法规的名称并没有统一的界定，以至于到底什么样的名称属于行政法规，什么样的名称属于命令或决议都成了问题。现行有效的行政法规，例如，《突发公共卫生事件应急条例》、《国家赔偿费用管理办法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》。以上行政法规可以看出，国务院在制定的行政法规在名称上具有很大的随意性，不具有规范性。有的用“办法”，有的用“细则”，有的用“条例”，这在实践中不容易操作，不利于法制的统一性。

2.行政执法中存在权责不明、滥用权力的现象。执法实践中，往往出现多个机关对同一事项都有管理权的情况。这种情况导致多头执法的问题，而多头执法又会导致执法混乱的问题。多头执法和混乱执法会影响到执法的效果并且会侵害到相对人的合法权益。同时，如果法律对于执法主体的规定不明确，也可能会产生执法主体之间相互扯皮、相互推诿的情况。还有就是在执法实践中，执法主体滥用职权的问题也非常突出。行政主体滥用职权的行为背离了行政执法的法定目的，有违公共利益而且会侵害到公民、法人和其他组织的合法权益，阻碍行政管理目标的实现。滥用职权是行政执法不规范的突出问题，对行政执法规范化造成了很大障碍。

3.行政执法队伍力量不足，执法人员的素质不够高。法律的执行离不开合适的执法主体和一定数量的执法人员。一方面，我国行政执法力量不足。由于缺乏必要的评估，在授权予某一执法主体具体的执法权时，较少考虑被授权对象的执法力量问题。如果一个组织并不具备执法能力，那么，赋予该组织执法职责就是不合适的，也必将导致执法不作为，法律也将得不到实施。另一方面，我国行政执法人员素质不够高，执法是一项复杂的工作，是将行政执法依据适用于具体的复杂过程，行政执法人员必须能够准确地理解法律，并能够根据具体事件准确地选用法律。目前，我国不少行政执法人员素质不够高，主要是业务能力不高，特别是一些执法主体因为执法人员的编制不足，就聘用合同工、临时工执法，而这些人绝大多数文化水平不够高，并不具备执法人员的基本要求；而且很多执法人员并未受过相关的专业知识的训练。

4.行政执法过程中存在逐利性执法问题。行政执法是政府管理社会的一种规范化、正當化的法律活动，就其本身来说不应以追求经济利益为目标。但是，在我国当前的行政执法中，追求经济利益的情况较为普遍。有些地方由于财政困难，行政执法人员工资发放困难，一些事业编制执法机构的经费、事业编制或聘用人员的工资没有纳入财政预算，导致有的地方政府财政部门不按实际开支拨付经费，而是将行政机关的罚没收入的一定比例予以返还或者搞变花样返还。这直接导致了很多执法主体以罚没收入的高低作为执法成就的唯一指标，甚至将财产罚作为行政执法的唯一手段，而且在执法力度上更是追求罚款数额的最大化。

二、加强行政执法法治建设的思路

对于我国行政执法中存在的各种问题和不足，有必要按照全面深化改革、建设法治政府的要求，提出几点建议。

1.加强行政执法队伍建设，建设一支高素质的行政执法队伍。行政执法法治建设，离不开一支专业化、高素质的行政执法队伍。一要有坚定的法治信仰，坚守职业良知。一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是刻在人民的内心里。如果执法人员不从内心信仰法治，没有坚守法治的定立，就无法抵抗社会上权势、金钱、人情关系的诱惑和干扰，这也势必导致执法人员不能严格执法、公正执法。习近平总书记强调，要信仰法治、坚守法治，做知法、懂法、守法、护法的严格执法者，站稳脚跟、挺直脊梁，只服从事实，只服从法律，铁面无私，秉公执法。执法人员要有更严格的规则意识，法律就是规则，法治就是规则之治。在法治社会，一切行为都要以法律为准则，一切矛盾纠纷的解决也都要以法律为标准。二要切实提高行政执法队伍业务素质水平。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。通过行政执法人员资格制度，提高行政执法人员的法律素质、业务水平，形成专业化的行政执法队伍。三要加强行政执法队伍纪律作风建设。加强行政执法队伍纪律作风建设，关键是要坚持常抓不放，一刻也不能放松，形成常态化管理。要把执法为民作为最重要的职业良知。要把强化职业道德教育，恪守执法底线和职业良知。要把强化法律监督、维护社会公平正义作为最重要的价值追求，坚持实体和程序并重，尊重和保障人权。

2.完善行政执法规范，做到执法规范化。法律规范与行政执法是相互联系的，行政执法以法律为依据，因而法律规范的质量会直接决定执法的状况。我国行政执法的不规范，在一定程度上与法律规范存在的各种不足有关。完善与行政执法相关的法律规范是实现行政执法规范化的前提。要建立行政法律规范化的通行标准。这些标准可以适用于所有的行政执法行为，具有普遍性、因而可以由政府统一制定通行的规范化标准。要完善组织立法。当前，我国组织立法方面还存在很多问题，急待解决的就是职权交叉问题和职权不（下转第353页）（上接第317页）明问题。组织立法今后的方向应当是明确执法主体的地位和权限，尽量避免交叉，而且尽量将其权力范围进行具体化。要完善执法责任制。凡是享有行政职权的主体都应当为其设定责任，有权必有责，权责统一。要加强责任的明确性和具体性，有必要对责任的种类、范围、方式都进行明确的规定，做到执法承担具有可操作性。完善行政程序的立法，使行政程序规范更具有可操作性，更符合现代程序法治的精神。完善和强化各种程序制度，执行回避制度、执行听证制度和说明理由制度是正当法律程序的重要体现，但是，目前这些制度都存在不足之处，因而应当将这些制度进行完善和强化，使这些制度真正运用于执法实践，并对规范执法起到制约作用。要进一步完善执法责任制。没有责任，就没有约束，就没有人负责。执法人员树立责任考核和责任追究意识，是认真规范行政执法行为的前提和保证。要扎扎实实做好调查研究，科学分析行政职权属性特征，提出符合执法实际的实施操作方案，确定执法岗位，分解执法职责，严密执法程序细化执法标准。

3.加强对执法主体能力的保障，防止逐利性执法。执法人员、财力和设备工具是行政执法主体执法能力的重要保证，没有这些就无法真正地实现行政执法的规范化。因而有必要为执法主体提供充足的具有相应的重要专业知识和技能的人员，同时要在财力和物力上给予足够的支持。要完善公共财政体制，统筹安排和规范使用财政资金，为行政执法队伍提供充足的装备、经费，避免行政执法队伍为经费而执法。要完善和规范行政机关工作人员工资和津贴、补贴制度，提高行政执法人员的待遇，避免行政执法人员为牟取私利而执法。这样可以使得主体的执法能力得到保障，另一方面则可以杜绝执法主体自收自支现象，防止执法主体逐利性执法。当然，执法主体人员和财力的保障，也要控制一定的尺度。应当注意将人力、物力和财力的支持控制在合理的范围内。因为人员过剩就会导致人浮于事，相互扯皮，财力、物力供应过多则存在贪污腐败现象。执法人员的规模和财力支持的数量对于行政执法本身具有非常重要的影响，因而有必要对人员和财力配备的标准进行合理化评估。从行政执法的效率和国家财政的承受能力来看，只有将人员、财力和物力支持控制在适度的规模上，才能使得行政执法更具规范化。

4.强化对行政执法的监督，控制执法者的自由裁量权。在行政执法中存在一系列问题和矛盾的一个重要原因在于行政执法监督体制不够完善，行政执法权的行使没有得到有效监督。针对目前的情況，应从行政系统内部、行政系统外部权力机关和网络媒体舆论监督三方面，加强对行政执法行为的监督制约，形成科学高效的行政执法监督体制。让行政执法在阳光下，在扎紧的制度笼子里规范运行，确保行政执法高效公正，廉洁文明，尽快形成高效的法治实施体系。社会现实是复杂的，法律不可能将每一种情况都规定得非常清楚明确，因而裁量权对于执法者是必要的。然而，我国行政法律规范的问题是赋予了执法者过大的裁量权。针对当前执法中普遍存在的执法主体滥用自由裁量权的问题，有必要建立行政裁量基准制度，控制执法者的自由裁量权。裁量基准就是根据不同的事实和情节，为执法行为设定更为细化的标准，以便控制裁量权的滥用。公开裁量标准，接受社会监督。行政处罚裁量标准应向社会公开，让公众了解有关的量罚标准。这样既便于得到社会的认可、当事人的认可，也有利于社会公众、新闻媒体对行政执法的监督，使行政执法在阳光下运行，进一步保证法律面前人人平等，努力实现行政执法公开、公平、公正。

参考文献：

[1]朱淑丽：《中国式民主框架下的法治建设》，学林出版社，2015年.

[2]辛鸣：《十八届四中全会后党政干部关注的重大理论与现实问题解读》，中共中央党校党校出版社，2014年.

[3]福建省人民政府法制办公室：《行政执法理论与实务》，福建人民出版社，2009年.