山东省新型农村社区建设的探索与研究

李昕

摘要：建设新型农村社区是破除城乡二元体制、构建城乡一体化发展的重大战略举措，是解决“三农”问题、全面建成小康社会的重要途径。本文通过对新型农村社区建设与城乡一体化发展的探索和研究，分析了山东省新型农村社区建设的经验及存在的问题，对山东省通过新型农村社区建设推进城乡一体化发展提出了意见和建议。

关键词：新型农村社区；建设模式；存在问题；政策建议

中图分类号：F320.3文献标识号：A文章编号：1001-4942（2016）10-0157-05

农村社区建设是我国新农村建设的重要内容，山东、江苏、浙江、河南等省先后开展了以农民向城镇或集聚社区集中为主要内容的社区建设。本文从新型农村社区的概念和特征入手，分析山东省新型农村社区建设的几种模式及存在的问题，为通过新型农村社区建设推进城乡一体化发展提供参考。

1新型农村社区的概念及特征

1.1新型农村社区的概念

根据社区构成的基本要素和当前社会比较公认的新型农村社区形成的渊源、新型农村社区承载的功能等因素，本研究认为新型农村社区是指为了破除城乡二元结构、促进城乡基本公共服务均等化、节约制约利用土地、改善农民生产生活条件，不断满足人们日益增长的物质和精神文化生活需要，按照统一规划和要求，打破原来农村村庄的地域界限，将原有的村庄重新规划改造或者将两个或两个以上的村庄合并建设而形成的现代社会生活共同体。

新型农村社区主要包括四种类型：一是“一村一社区”。以建制村为单位统一规划、形成一个新型农村社区，由原建制村工作人员进行管理服务。二是“多村一社区”。将几个村庄统一规划、连片建设，形成一个新型农村社区，实行社区化管理，各村保留建制，发挥建制村的功能。三是“合村并居社区”。将几个建制村统一规划合并建设，形成新型农村社区。四是“企业社区”。具有较强经济实力的企业集团兼并附近村庄，形成新型农村社区[1]。

1.2新型农村社区的特征

新型农村社区建设的实质是以城市化的理念改造农村、以公共服务均等化覆盖农村、以现代产业体系支撑农村，加快缩小城乡差距，逐步实现农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化。与一般农村社区相比较，新型农村社区具有以下主要特征。

一是地域的开放性。新型农村社区除了对原有村庄的重新规划改造，一般不以固定的一个村为地域范围，而是以两个或两个以上的村为地域范围，而且这个地域范围还有可能扩大，如多村一社区型、企业兼并型社区等。

二是经济的融合性。在新型农村社区，农业不是唯一的甚至不是最重要的产业，出现了一、二、三产业融合发展的趋势。

三是社会结构的多样性。首先是社会结构的多样化。社区内各种社会经济组织并存，既有社区内部的自治组织、社团组织、经济社会组织等，也有外部进入社区服务的政府机构、企业事业单位等组织机构，共同组成了社区社会结构的整体。其次是居民职业和身份的多样化。产业的多样化造成不同产业的人群居住在同一社区，社区内既有农民，也有教师、干部、医生、商业人员、志愿者和社会管理人员等。

四是文化上的多样性。一般农村社区以自然经济为基础，宗族文化特征突出，具有地域封闭性。在新型农村社区，宗族文化特征逐渐淡化，出现多种文化融合发展的现象。

2山东省新型农村社区建设的几种模式

2.1诸城市“公共服务均等化”模式

诸城市通过实施公共服务均等化，极大地改善了农村地区的生产发展环境，提高了农民的生活水平，从而推动了城乡一体化的进程。

首先优化社区空间布局，将全市1 257个行政村规划为208个社区，每个社区服务半径一般在2千米，涵盖5个村1 500户左右。其次，依托新型农村社区建设，同步推进农村公共服务基础设施网络化建设。全市所有行政村实现村村通油路，村村通客车，城乡供水一体化，农村自来水普及率达到100%。第三，实施公共文化惠民工程，满足群众基本文化需求。重点实施了“5+3”公共文化惠民工程，统筹公共文化资源，强化中心城区龙头带动地位，重点组织实施了“四馆三园一节三保护”文化载体项目建设[2]。

2.2德州市“两区同建”模式

所谓“两区同建”就是农村居住社区和农村产业园区同步规划、同步建设。“两区同建”的根本目标就是大力推动农民集中居住和现代农业发展，促进农民生活方式和生产方式“两个转变”，最终构建起城乡一体的基础设施体系、城乡对接的公共服务体系和城乡联动的产业体系，实现城乡统筹发展，建设农民幸福生活的美好家园。

“两区同建”的关键是要解决好土地和资金问题。德州市坚持保护耕地、保障工业化城镇化基本用地需求、保护农民土地权益的原则，通过土地增减挂钩政策、节约集约挖潜的途径，解决用地问题。利用土地级差收益、发挥财政资金的引导作用解决社区建设资金问题。

发展特色产业是规划园区建设的出发点。德州市在各县市区全面启动农村产业园区建设，按照宜农则农、宜工则工、宜商则商的原则，横抓区域、纵抓产业、市场引导、龙头带动、科学布局、整体推进。全市规划农业、工业、商贸产业园区共1 538个，目前已开工建设规模以上产业园区358个，乡镇驻地示范园区基本都形成了一定规模[3]。

2.3青岛市“新型农村社区建设”模式

青岛市新型农村社区建设的总体思路是“两区共建、三个集中、四个融合”。“两区共建”即将集聚型新型农村社区和集约化的特色经济园区一起规划建设，在解决好农民居住问题的同时，解决好农民就业和生活问题；“三个集中”即农村人口向城镇和社区集中，产业向园区集中，土地向规模化经营集中；“四个融合”即有序实现社区服务融合、组织融合、居住融合、经济融合。在具体工作中，坚持规划先行，统筹布局；坚持突出重点，分类推进；坚持以人为本，让群众满意；坚持配套完善，市场运作；坚持依法办事，创新体制机制。在新型社区建设中，发展和利用好志愿者队伍等方面的力量，体现社区共建；加快社区服务中心建设，将镇政府的服务事项和人员力量下沉，为群众提供方便快捷的服务。

2.4东营市“新型城镇化”模式

东营市按照中心城、县城和卫星城镇、小城镇、农村社区四个层级，构建起了空间布局合理、服务功能健全、城乡一体化发展的城镇体系，拉开了城镇发展新格局。城镇人口迅速增加，城市化水平快速提高，由 2000年的48.3%提高到2011年的60.97%，高于全省平均水平10个百分点以上。

3山东省新型农村社区建设存在的问题

村庄合并是农村生产生活方式的一次全新变革，对于增加农民收入、改善农民生活质量、促进农村地区经济和社会全面发展具有重要意义。但是，这场变革是以传统意义上自然村落消失为前提的，由此而生成的新型农村社区更多地是建立在行政推动而非农民自愿和历史自然选择的基础上的，因而不可避免地会存在一些问题。

3.1社区自治功能难以有效发挥

村庄自治是我国的一项基本社会制度和最基层的民主实践形式。新型农村社区通过合并、兼并的形式，让若干个自然村庄重新组合成一个大的村庄——农村社区。在社区化快速推进的过程中，原有村级自治组织如何存续开始成为一个问题。虽然在新型农村社区内原有的村级组织仍然被保留着，但其原来所担负的自治功能已经几乎全部被合并后的农村社区所吸纳。同时，新型农村社区的自治功能发挥也面临各方面考验[4]。

3.2社区组织建设亟待加强

原有的自然村庄有相对固定的组织机构，而通过村庄合并形成的新型农村社区在组织建设上并没有相应的规章制度予以确定，因而其组织建设仍处于探索之中。在山东各地建设的新型农村社区中都设有不同的组织机构，这些组织机构与原有的村庄不存在上下级的隶属关系，也不能干涉村级内部事务。这些新设的组织机构对谁负责、由谁来监管并没有明确的法律规定。此外，农村社区群众性自治调解组织、志愿者队伍等社区辅助性管理组织以及其他相关民间组织也没有很好地建立和运作起来。

3.3影响社区服务质量提高的因素增多

新型农村社区的设立在改善农民居住条件的同时，能否提供相应的服务是各地在村庄合并过程中需要切实重视的问题。农村社区建设虽然将政府的服务和管理职能延伸和转移到了社区，但是社区如何将这种服务更好地传递给农村居民并非易事。

3.4社区经济发展需要凝聚合力

村庄合并后，单个村庄发展经济的独立性会受到影响，而社区作为村庄的合并体其实并不承担发展经济的义务，只专注为社区居民提供服务，社区的经济发展主要依靠各种特色园区的建设。但在目前情况下，我国农村经济异质化并没有达到很高的程度，所以各种园区的经营将会不可避免地面临同质竞争。各类农民专业合作组织在大社区的环境下是否能享受到更紧密的技术服务和市场支持，同样考验着社区组织的能力。

发展社区经济离不开社区成员的共同参与，但在村庄合并后如何提升社区居民对社区的认同度也是一个值得重视的问题。有调查表明，在村庄合并以后形成的新的社区内，居民会出现从心理上对于社区事务的参与意愿大大减弱、在行为上对社区的参与度降低的情况。所以，要更好地发展社区经济，首先要解决好社区居民对新型农村社区的认同度，才能最大程度地凝聚社区发展方方面面的合力。

3.5社区文化建设面临转型升级的压力

新型农村社区设立后，大多会新建一些文化娱乐设施。但是，文化的物质基础设施并不能代替文化生活本身，文化的享受不仅在于它的内容，还在于它的形式，具有参与性才是真正的享受。在原有自然村庄里，由于居民数量较少，所以文化建设属于自娱自乐类的较多，而属于社会大众参与的较少。在大型农村社区里，由于居民数量较多，文化建设就要考虑大众的参与性。因此，相对于自然村庄，新型农村社区的文化建设面临转型升级的压力。

3.6社区伦理规范需要重新构建

对于农村社区居民来说，从小村落到大社区带来的不仅是居住环境的改变，更重要的是伦理规范的重新构建。在自然村庄里，单个家庭就是伦理规范的主体，而在农村社区里，不仅单个家庭，而且一个单元、一个小区都是伦理规范的主体。所以，过去那种以单个家庭为中心的伦理观，以自我感知为主的规范意识已经不合时宜。在新型社区里，个人和家庭的行为必须考虑到单元居民、小区居民的感观。由于居住环境的改变，过去的私搭乱建已不再是一己一家的事，而会涉及到对公共利益的损害和侵犯。过去的个人不当言行已不再是仅仅关乎到个人声誉，而是会关乎到整个单元、整个小区居民的社会评价。

4推进山东省新型农村社区建设的政策建议

4.1科学规划、合理布局农村社区

新型农村社区主要是政府为了破除城乡二元结构、实现城乡公共服务均等化、节约制约利用土地而规划建设的。在规划新型农村社区时，应将新型农村社区建设规划和土地利用规划、城乡发展规划、产业发展规划、村镇体系建设规划、农村住房建设与危房改造规划等多方面因素统筹考虑。在规划社区分布时，既要考虑到目前农村发展的现状，又要考虑到新型农村社区的发展，要有长远眼光、留有余地；在规划社区规模时，既要考虑农民的民俗习惯、生产生活方便，还要考虑到文化教育、医疗卫生等社会事业的发展及集中供水、集中供热、集中供气、垃圾处理、污水处理等公共服务和基础设施建设的运行成本和规模效益；在规划社区内部设置时，既要具有现代社区的气息，又要充分考虑到目前农民的生产生活方式和农村的风俗习惯，方便群众生产生活，满足农民发展多种经济的需求。

4.2促进城乡一体化和公共服务均等化

城乡一体化是一个国家或地区社会进步的集中表现，是城乡经济社会发展、空间布局、居民生活相互促进、逐步融合的过程。城乡之间基本公共服务水平的严重失衡不仅造成了城乡居民权利的不对等，而且严重制约了农村基层社区组织向农民提供公共服务的能力。而以社区为单位配置政府公共服务，是实现城乡基本公共服务均等化的重要载体和抓手。

一是要制定市县两级财政对农村社会事业投入的具体政策，将新型农村社区的建设经费和农村社会事业发展经费纳入两级财政预算，确保市县两级财政对农村社会事业投入的增长速度不低于财政经常性支出的增长速度。

二是要制定和完善支持新型农村社区发展的相关优惠政策，如对社区中心建设用地的审批及有关规费减免的政策，对经营社区服务项目在税费方面优惠或减免的政策，对参与教育、卫生等社会事业建设的单位和个人给予准入审批方面政策许可。

建设新型农村社区体系，公共资源分配上要改零散为集中，以社区为单位进行重点扶持。同时要改单项为综合，针对新型农村社区应具有的功能，统筹项目规划，做到教育、卫生、培训、养老、人居环境、文化娱乐等各类事业全面发展[5]。

4.3实现“三个集中”

工业项目向开发区或工业园集中，是县域经济发展、农村非农产业发展的多年实践总结的宝贵经验。实现工业向园区集中，要搞好统一的中心镇-中心村规划和统一的产业规划、投资项目规划及工业园区布局规划。

实施迁村腾地、合村并村，开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作，确保建设用地总量不增加、耕地和基本农田数量不减少、质量不降低，使新型农村社区建设达到布局优化、道路硬化、饮水净化、卫生洁化和环境美化、绿化。

推动土地向规模经营集中，发展基地农业、园区农业，确保农业规模经营，探索土地流转的各种新形式。鼓励农村居民向小城镇、中心村向城市集中。解决失地农民生活、就业问题，特别要落实保障农民土地的收益权益及社会保障等。

4.4完善社区服务体系

办公和服务用房是农村社区开展各种服务的基础，通过新建、改建、开发商提供等多种方式，使每个农村社区具有一处不少于300 m2的综合性社区服务中心。依托农村社区服务中心平台，建立健全政府“一站式”公共服务网络。成立各类社会求助、群众互助、纠纷调解等志愿性服务组织，帮助老、弱、病、残、独居、留守儿童、优抚对象等弱势群体。倡导社区人大代表、政协委员、村民代表、党员、团员、致富能人等热心公益事业的积极分子参与社区志愿服务活动[6]。

利用热线电话、互联网等现代信息技术不断提高社区服务质量和管理水平，逐渐形成社会福利服务、社会互助服务和市场有偿服务相结合的多类型、多层次、广覆盖的社区服务网络。

4.5推进农村社区民主治理

加快“服务型政府”建设，明确政府在农村社区建设中提供政策支持、规划引导、公共服务提供、财政保障等方面的职责。通过政府购买服务、村企结对、城乡社区结对等方式，引导各类市场主体和社会组织参与农村社区建设。

培育多元治理主体，不断加强社区党组织和村委会建设，培育发展社区中介组织，倡导和鼓励社区居民广泛参与社区组织活动。完善农村社区管理，健全民主管理制度[7]。

4.6加强社区发展能力建设

发展现代农业，构建制约化、专业化、组织化、社会化新型农业经营体系，发展高端、高质、高效和生态农业；积极引导城乡生产要素和公共资源双向流动、均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新的工农城乡关系，促进新型农村社区一、二、三产业融合发展；加强科技创新和推广，大力推广良种和先进生产技术，提高农业设施装备水平和科技含量，提高资源利用率、土地产出率和劳动生产率；深入实施农村劳动力转移就业工程，引导农民回乡就业、返乡创业，促进农村经济发展，提高农民收入水平。

多渠道增加社区文化事业投入，加强社区文化中心、农家书屋、科普园地等文化设施建设，支持社区业余文化队伍建设；充分调动政府和社会各界力量，建设农村教育培训体系，大力发展农村职业技术教育和成人教育，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民就业创业能力；深入开展社会主义核心价值体系教育，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，引导广大群众自觉践行社会主义道德规范，形成良好社会风尚；深入开展文明社区、文明户等文明创建活动，倡导健康的生活方式、科学的消费方式和文明的生活习俗，养成文明生活新风尚。

深化社区管理制度和经营体制改革，出台优惠政策，鼓励发展农民专业合作社、专业化服务公司、龙头企业、家庭农场等；深化土地管理制度改革，推动土地所有权、承包权、经营权三权分离，推动土地经营权流转，落实农民的土地财产权利；深化产权制度改革，组建土地股份合作社、集体资产股份公司等，实现资源资产化、资产资本化、资本股份化；深化金融制度改革，积极发展村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融组织；深化户籍制度改革，落实进城农民工市民化的政策，鼓励农民带产权进城落户，解除其后顾之忧，保障其合法权益。

参考文献：

[1]王克.新型农村社区建设的重要意义及建设模式[J]. 技术与市场，2013（2）：127-128.

[2]刘健.诸城市新型农村社区建设与影响因素探索[J]. 科技致富向导，2010（4）：49-50.

[3]吕云涛.德州市“合村并居”建设新型农村社区的经验与启示[J]. 价值工程，2012，31（33）：71-72.

[4]张晓琼，李秀婷.新型农村社区组织体系建设创新探究——基于“全国农村社区管理和服务创新实验区”日照市的调查[J]. 中共郑州市委党校学报，2015（2）：67-71.

[5]吴业苗.农民转身：新型农村社区的适应处境与公共服务建设[J]. 浙江社会科学，2013（1）：98-107.

[6]桂玉.农村新型社区化面临的治理问题与对策[J]. 农业经济，2015（2）：55-57.

[7]杨圣丹.浅析新型农村社区自治管理行政化问题[J]. 学理论，2015（12）：11-12.