中国民间外交：现状、思考与建议

王新华

摘 要：中国民间外交服务国家总体外交成效显著，在新时期呈现主体多元、形式灵活、新生力量踊跃参与等新特点。同时，现行民间外交体制机制和管理方式相对滞后，对传统民间外交机构缺乏政策引领和规划协调，对新兴民间外交力量认识和引导不够，对民间外交的能力建设重视和投入不足。加强和改进民间外交工作正当其时。国家和政府要加强顶层设计和战略规划，建立统筹协调机制，研究制定管理制度，依法规范管理，重视并加强民间外交能力建设，积极探索建立具有中国特色的大民间外交模式。

关键词：中国民间外交;国际关系;中国外交;国家利益

中图分类号：D82   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）10-0072-03

早在1957年，周恩来就指出“中国的外交是官方的、半官方的和民间的三者结合起来的外交”。政府外交与民间外交相辅相成是新中国外交的一大特色。我国民间外交在不同历史时期为增进中国与世界相互了解、促进中外友好关系和互利合作、维护和拓展国家利益、提升国际形象等发挥了独特作用。近年来，随着中国经济社会的快速发展、综合实力持续上升和参与全球化进程加快，中国民间外交蓬勃发展，其地位和作用日益凸显，在服务国家总体外交方面取得显著成效。中国民间外交打上了鲜明的时代烙印，呈现出主体多元、形式灵活、新生力量踊跃参与等特点。同时，面对新形势新要求，中国现行民间外交体制机制和管理方式相对滞后，不能完全适应新时期中国特色大国外交的需要。笔者对新时期改进和加强中国民间外交工作进行了一些分析和思考，并尝试提出了一些具体建议。

一、民间外交服务国家总体外交成效显著，同时呈现鲜明的时代新特点

我国民间外交的目标和任务是随着中国自身的变化及其与世界的关系性质而不断发生变化。在新中国成立之前和初期相当长的历史阶段中，我国民间外交的核心任务和目标是军事性和政治性的，而随着改革开放的日益深入，我国民间外交的重心则逐渐向经济和社会领域迁移。改革开放三十多年来，中国民间外交一直以服务国家改革发展稳定和中国特色大国外交为宗旨，紧紧围绕党和国家中心工作，以民促官、官民并举，开展形式多样、各具特色的民间外交活动，取得丰硕成果。同时，身处全球化和信息化时代的中国社会正在经历深刻变革，中国公民社会的发展和成熟催生民间力量的觉醒，民众越来越多参与民间外交。当前的中国民间外交呈现出如下鲜明特点。

（一）主体日趋多元，社会各界广泛参与

关于民间外交的概念，官方和学术界有着多种不同的界定，其中较为普遍的观点认为，民间外交是以民间形式出现，由民间组织、团体或人士承办或参与的，直接或间接服务于国家外交需要的行为或举动。有学者认为当代中国民间外交的理论基础已经从国家本位转变为社会本位，中国民间外交从形式到内容都实现了增量式发展，中国民间外交越做越大，逐渐向“大民间外交”转变。

中国民间外交的参与主体日趋多元，逐渐形成以政府部门及有政府背景的传统民间外交机构为核心，官方支持的群团组织为基础，各种企业、学校、科研机构、媒体、基金会、城市、侨团、个人等新生态广泛参与为外围的官民并举“同心圆”格局。中国民间外交对象既有外国政府官员，也有外国各行业、不同政治倾向的政党、团体和个人。涉及领域涵盖政治、经济、贸易、文化、教育、卫生、科技、旅游、体育、宗教、艺术、环境、网络乃至军事安全等对外交往的方方面面。

中华全国总工会、共青团中央（全国青联）、全国妇女联合会、中华全国归国华侨联合会、中国人民对外友好协会、中国国际贸易促进委员会、国务院侨务办公室（中国海外交流协会）、中国人民外交学会、国家汉语推广领导小组办公室（孔子学院总部）、中国民间组织国际交流促进会、中国公共外交协会等一系列机构和组织根据我国外交工作需要，承担或参与对外民间交往活动，积极塑造国家形象，是我国开展民间外交的传统主力军。

（二）紧密配合国家中心工作，形式灵活多样

中国民间外交工作，特别是政府部门主导的对外交往，体现了服务国内改革发展稳定和中国特色大国外交的宗旨，紧紧围绕党和国家中心工作展开。在配合国家重大外事活动或对外宣示重大政策方面，各民间外交主体通过策划和组织论坛、展会、学术交流，以及实施民生项目等有特色、接地气的民间外交活动，与政府外交举措形成合力，充分发挥解读宣讲、增信释疑、凝聚共识、扩大合作的作用。

在扩大对外人文交流方面，互办国家年、语言年、旅游年及举办欢乐春节、四海同春等大型国际文化活动，合作出版刊物、拍摄影视作品和组织业界人员互访，弘扬了中华传统文化，提升了国家整体形象，并积极培育知华、友华、亲华人士。截至2015年12月1日，中国已在134个国家和地区设立500所孔子学院和1 000个中小学孔子课堂。①在推进地方发展方面，迄今为止，我国有31个省、区、直辖市和463个城市同134个国家499个省州和1 539个城市建立了2 332对友城（省州）关系，②并举办了各具地方特色的对外交往活动，对增进人民友谊，促进领域交流合作、带动当地经济社会发展发挥了主要作用。

我国的非政府组织（Non-Governmental Organization，简称NGO）在有关部委的协调指导下，积极参与联合国系统和有影响的国际NGO活动，并承办或参与二十国集团峰会等重大多双边活动的配套民间活动，发出中国民间声音。此外，有关机构还通过派遣援外医疗队，实施援外项目，以及引导六千多万海外侨胞发挥友好使者作用等方式，不断拓宽民间外交渠道，厚植友华人脉基础。

（三）民间踊跃参与，成为重要新生力量

社会形态的多元化和民众参与意识的增强，催生了我国民间组织的快速发展。截至2015年底，在民政部登记注册的NGO共有66.2万家。③这些NGO吸引大量民众参与，一些NGO积极开展对外交流活动，开始在国际上崭露头角。广大民众和民间组织通过不同的方式和渠道参与对外交流，积极维护国家利益和尊严，增进人民之间的友谊和了解。

截至2015年12月，国内网民规模达到6.88亿。草根网民利用“博客”“微信”和全球社交媒体“脸书”“推特”，密切关注全球事务，即时参与观点辩论，及时传播中国民间声音。各领域专家学者也纷纷利用新媒体表达中国观点，积极宣传中国的体制优势、核心价值、发展经验和治国理念。

越来越多青年志愿者走出国门，参与海外救援和扶贫活动，展现国际人道主义情怀。出国游客和留学生的规模迅速扩大，2015年中国出国游客1.2亿人次，④出国留学生52.37万人，其中公派出国留学生2.59万人，⑤他们大多乐于与当地民众交往，展示中国人民的勤劳智慧和精神风貌。姚明、郎朗、马云等一大批有国际影响的公众人物活跃在民间外交一线，成为中国“民间大使”乃至“国家名片”。

二、中国民间外交工作面临的突出问题

中国民间外交蓬勃发展的阶段，也是由“自在”向“自为”转型的阶段，传统民间外交机构发挥主力军角色的同时也面临挑战与创新压力，新兴民间外交力量不断涌现，为民间外交既带来新活力，也带来新问题。面对中国民间外交的参与主体、目标、任务、方式和平台等各层面多元化的新形势，现行体制机制和管理方式变得滞后，暴露出一些短板和问题，尚不能完全适应新时期中国特色大国外交的需要，主要体现在以下几个方面。

（一）对传统民间外交机构缺乏政策引领和规划协调

民间外交理论和政策研究相对滞后，缺乏国家层面的主动规划和设计，没有形成统一政策。传统民间外交机构隶属国家行政管理体系，经多年历史沿革，形成了单位虽多但职能同质性强的状况。由于缺乏明确的政策引领和有效的统筹协调机制，基本上处于各自为战的局面，资源分散，总体效果打折扣。一些机构之间分工不明、责任不清，出现相互“踩脚”的现象。例如做国外前政要工作，就涉及外交学会等数家不同单位，各省市的民间组织也在积极参与，相互协调和计划性不够，甚至出现外国前政要频繁来华“捞金”的情况。另如我国派出的青年志愿者近3.6万人，由教育部等数家单位分别组织实施，过于分散而集中不够。

（二）对新兴民间外交力量认识和引导不够

新兴力量良莠不齐给民间外交的发展带来不利影响。由于政策引导缺失、经验欠缺，民间外交力量存在一些方式和行为的无序性，甚至产生损害和干扰，影响了国内外公众对我国民间外交的认知。长期以来，基层民众缺乏有效对外沟通和交流渠道，但新兴网络载体和平台弥补了这一不足，大量新兴群体不断涌现，例如新媒体人、意见领袖、环保主义者、志愿者等，他们通常是公众舆论和国际舆论的塑造者，可以在民间外交中发挥重要的积极作用。同时，许多NGO开始同外界积极接触，主动参与民间外交活动，他们有一定的人脉关系和资源实力，充满热情，但在准确把握民间外交工作方向上有困难。如何加强对新兴民间外交力量的研究和引导，既保持其民间性、草根性，又强化其正能量，提高对外做工作的效果，是一个迫切需要研究的课题。

（三）对民间外交的能力建设重视和投入不够

新时期的民间外交工作对从业人员提出了更高的新要求。不少民间外交从业人员对国情世情了解不够，知识面较窄，综合素质有待提高。由于国家在人、财、物方面的保障不足，制约了一些机构参与民间外交活动的能力。国内NGO和普通民众参与民间外交还处于起步阶段，国家在政策、资源上的支持力度有限，一些NGO、社会团体和个人易被外国政府或非政府组织诱拉利用，一些机构成长乏力，缺乏国际影响力。同时，我对民间外交的总结和理论提升不够，对国外好的经验推广不够，民间外交理论研究和智库建设相对滞后。

三、加强和改进民间外交工作的总体思路

党的十八大以来，中国向世界宣示“中国梦”和新型“义利观”，丰富和发展了中国特色的大国外交理论，也为中国民间外交的发展提供了新的指导思想。“中国梦”这一更加平民化和人性化的表述，一开始瞄准的就是向世界讲述中国、中国人的故事和中国人民追求的梦想。新型“义利观”则突出了中国追求与国际社会共赢的理念，传承了中华优秀传统文化，对民间外交是一种具有指导性的价值理念。随着中国的和平发展，外界希望加强与中国的交往，了解中国发展道路和治国理政方式，或学习借鉴中国经验。同时，中国的和平崛起也面临越来越复杂多变的国际环境。西方战略疑虑和焦虑感上升，在国际上炒作各种涉华负面论调。周边和部分发展中国家对中国发展壮大心态复杂，涉华舆论出现不友好杂音。

民间外交侧重于做人的工作，具有官方外交不可替代的民间性、自发性、草根性和渗透性等特征，其“润物无声”“细水长流”“厚积薄发”等特点，使其成为争夺国际话语权和塑造影响力的重要手段。中国民间外交的工作重心已经明显由经济利益转向以维护国家形象、提高国际话语权和增强国家软实力为主的新领域。在全球化和网络信息化时代，面对复杂的国际环境，民间外交不再是退而求其次的被动选择，也不仅仅是在官方外交遇到障碍之后才不得已采用的权宜之计，民间外交已成为一种立足长远、积极主动的战略选择。民间外交发展正当其时，迎来新的历史性机遇。

新形势下，中国民间外交工作应确立如下指导思想：认真贯彻落实党的十八大和党的十八届三中、四中、五中全会以及中央外事工作会议精神，从战略高度认识民间外交在中国特色大国外交中的重要意义，加强顶层设计和战略谋划，完善体制机制，优化战略布局，创新方式，整合资源，加大投入，积极探索建立具有中国特色的大民间外交模式，让民间外交更好地服务于党和国家中心工作，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦营造有利外部环境。

四、加强和改进民间外交工作的具体建议

基于对中国民间外交现状的上述分析，相关政府部门应在进一步摸清家底的基础上，按照民间外交参与主体的不同功能和特点，因类施策，分级管理，注意保持民间外交力量的草根性和民间性，促其释放更大活力。对传统民间外交机构加强政治引领和统筹协调，着重发挥其作为民间外交主渠道、主力军作用;对NGO和社会团体加强政策指导，积极培育民间外交的中坚力量;对普通民众加强素质教育和价值观引领，使其成为民间外交的重要补充。通过不断实践创新，逐渐构建起全方位、多渠道、宽领域的大民间外交新格局。有关具体建议如下。

（一）加强规划协调

首先，要集中各方智慧，发挥各方力量，加强战略研究和顶层设计，从国家层面研究制定中国民间外交中长期规划，优化战略布局，突出工作重点，进一步提高民间外交的规划性、针对性和有效性。当前应建立一个跨部门的协调机制，统筹各方资源，及时沟通信息，加强政策指导，提高工作效果。同时，要重视并加强民间外交理论研究，借助高校智库或民间研究力量，不断总结、丰富和完善中国特色的大民间外交理论，努力打造中国民间外交高端智库，为民间外交发展提供理论和智力支持。

（二）加强规范管理

研究制定相关管理制度，进一步明晰各民间外交机构的角色定位和职能划分，淡化对外官方色彩。按照有关管理规定，加强对我国NGO的协调指导和规范管理，在合法性身份赋予、有效突破资源瓶颈、提高国际交往能力等方面给予政策扶持。按照“以我为主、为我所用”的原则，分层级稳妥开展与国外“敏感”NGO的接触联系。加强海外志愿者项目的品牌建设，理顺并形成更加有效派遣机制。加强境外中资商会建设，引导“走出去”的企业规范经营行为，自觉履行社会责任。加强对网络舆论的引导和监管，建立自律和他律机制，并通过创建社交网站、培育正能量的民间网络外交力量、强化议题设置等方式，积极营造网络正面“舆论场”。

（三）加强能力建设

加强政策宣介、指导和培训，提高公民的民间外交意识及文明素养，将我国人口资源优势转化为民间外交的有生力量;对具有国际影响力的社会知名人士加强引导，努力培育更多“民间大使”;推进民间外交相关学科建设，在具备条件的高校和科研院所开设专业课程，加快培养高层次专业人才。

加大投入，优化资源配置，强化对主要民间外交机构的人、财、物保障，着力打造我国“旗舰”民间外交组织;探索以政府购买服务方式赋予民间机构和组织实施援外项目的资格;探讨设立民间外交专项基金及各类企业和社会基金，鼓励社会各界开展民间外交活动。对地方特别是沿边省份主办的民间外交活动，视情况给予资金和政策支持。

参考文献：

[1]吴建民，于洪君.中国民间外交发展报告[M].北京：中央编译出版社，2016.

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