论地方政府在新型城镇化进程中的重要作用

魏海南 沈海军

摘 要：新型城镇化是我国全面建成小康社会和实现现代化的必由之路，而地方政府在新型城镇化建设中的作用举足轻重。但目前地方政府在新型城镇化建设中存在着诸如管理缺失、行政不作为、服务意识薄弱等问题。因此，地方政府必须在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等方面认真扮演好其角色，发挥其主导作用。

关键词：地方政府;新型城镇化;全面建成小康社会

中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）10-0053-03

新型城镇化是以城乡一体、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。中共中央、国务院印发的通知《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确要求各级党委和政府要进一步提高对新型城镇化的认识，全面把握推进新型城镇化的重大意义，切实推进新型城镇化沿着正确方向发展。由于地方政府是推动新型城镇化建设的重要主体，所以，地方政府能否扮演好其角色并发挥其应有的作用直接关系到《规划》提出的推进新型城镇化建设的各项任务能否落到实处。

一、地方政府在推动新型城镇化过程中的重要职责

（一）推动城乡一体化建设

城乡一体化是新型城镇化的重要标志。而城乡一体化不是自然而然形成的，它需要地方政府有意识、自觉推动。新型城镇化是城乡一体化的助推器，它从户籍制度改革和土地流转制度入手，目的是改善城市与农村“二元结构”状况，并要求地方政府采取相应的合理政策，实现消除“城乡二元结构”的目标。许经勇教授指出“从户籍制度的供给者即政府的角度考虑，要进行户籍制度创新其所付出的代价，不仅包括他们为此付出的劳动，还包括因户籍制度创新可能带来的利益或收益的减少。”[1]不言而喻，户籍制度改革是影响政府推进城乡一体化的动因。另一方面，地方政府关于土地资源的开发利用，需要制定符合城乡一体化发展的政策。正如党的十八届三中全会提出的：“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”[2]地方政府积极推动土地流转制度的实施，转变农村土地的利用方式，使土地资源集约化经营，不仅可以提高土地资源的利用率，而且为机械化大生产提供了发展空间。因此，地方政府作为城乡建设的规划者，把城乡规划的任务放在首位，是逐步消除城乡二元结构，达到共同富裕的重点。

（二）实现了资源集约化利用

新型城镇化建设对资源的利用率、绿色循环产业链的发展提出了新要求，为此，地方政府在城乡经济发展中起着重要的调控作用。地方政府按照城镇化标准合理利用土地资源，对有需要规划的区域进行精确预算。此外，为了增添城镇的发展活力，地方政府适当引进一些科技创新型产业，使引进的产业遵循绿色、可持续的发展理念，从而在一定程度上带动城镇的有序发展;地方政府鼓励小微型企业做大做强，并给予政策扶持，以实现人力、物力、财力的集约化为目标。在部分耕地的开发过程中，地方政府与拥有土地使用权的农民进行协商，争取土地的使用权，并且为农民提供相应补偿。政府更不应以GDP的快速增长来表明城镇化的发展水平，导致城镇化建设呈现畸形化发展状态，致使人民的生活水平与新型城镇化的标准不同步。

（三）改善农村生态环境

生态环境的改善是新型城镇化的首要任务，它涉及城镇化在时间和空间上的发展限度，因此，增强地方政府的生态保护意识尤为关键。随着经济发展水平的逐渐提高，农村的生活状态和生活结构发生许多变化，住房条件得到改善，物质生活资料越来越丰富，但与此同时，也产生了相应的环境问题。例如：生活污水的排放、垃圾的随乱丢弃等问题，伴随着城镇化的发展步伐，影响了城镇化的发展质量，在一定阶段上有阻碍城镇化发展的可能性。地方政府有意识地改善农村环境，投入资金用以农村的基础设施建设，增加街道绿色植被的覆被率，加强对村民环境卫生的宣传教育工作，使村民注重街道卫生、整洁的重要性，为农村向新型城镇化的转变打下良好基础。党的十八届五中全会提出：“坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新道路，推进美丽中国建设为全球生态安全做出新贡献。”[3]所以，地方政府树立保护优先的发展理念，加大对环境治理力度，以环境质量为发展核心，摒弃“先发展后治理”的观念，有助于农村坚持走可持续发展之路。

（四）促进农村社会和谐

农村社会的和谐有序是新型城镇化的发展要义。地方政府始终秉持以人为本，以人的城镇化为发展目标，坚持人与自然、人与社会、人与人的和谐发展。农村社会的治理方式主要是通过村民委员会来执行，村委会是村民表达言论的基本途径，它是村民自我管理、自我教育、自我服务的渠道。地方政府加大对村委会的扶持力度，完善农村的基础设施建设，鼓励村民积极参与农村建设的各项活动。“十二五”规划纲要指出，建立健全基本公共服务体系，提升基本公共服务水平，推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民[4]。地方政府强化公共服务意识，倾听和关注民生，加大对社会保障体系、医疗服务、城乡义务教育、养老措施等方面的经济投入，解决城乡流动人口的就业问题、农民工子女入学教育问题以及农村人口的户籍转化问题等，使各项基本公共服务建设符合新型城镇化的要求与标准，从而形成社会和谐共融的良好局面。

二、目前地方政府在新型城镇化建设中存在的问题及其对实现新型城镇化的不利影响

（一）管理缺失

地方政府最基本的职能是管理与服务，在城镇化建设中，地方政府对农村的管理作用是十分重要的，它涉及农村发展的方方面面，对农村发展城镇化产生了深远影响。由于我国自古以来就是以自给自足的小农经济为主体的国家，农民对土地有着相当大的依赖性。一直以来，农村的发展路径主要是靠土地为生。但是，随着城乡一体化的不断推进，城镇建设用地持续向外扩张，一定程度上加紧了农村土地的利用范围。同时，为了提高城镇化的规模，增加城镇建筑物的覆被率，地方政府不惜采取毁坏具有文化特色的古建筑物的方法，致使城镇化朝着畸形的方向发展。据统计，全国近一百二十个国家历史文化名城中，有近一半城市的历史文化街区不合格，甚至有近二十个城市已经没有历史文化街区[5]。大力改造城区建筑物并没有不妥的地方，然而，过度追求城镇化的发展速度，不重视发展质量，最终导致城镇化失去发展活力和动力。正如吴敬琏先生指出的，中国城镇化存在效率低下这一问题，尤其是通过大拆大建盲目进行造城运动来推进城镇化，城市建设资源浪费严重，城镇化代价太高[6]。种种现象表明了农村在城镇化建设中存在的社会问题，这一社会问题的产生，一方面是农村现有发展格局的限制，以及对城镇化的建设缺乏积极性，固有的小农意识与现代市场经济相冲突;另一方面是地方政府的管理缺失、管理失灵。在建设的过程中，不了解农村存在的具体问题，使规划与具体实践相分离，甚至不符合农村的具体状况，造成盲目的大拆大建，不仅阻碍新型城镇化的发展进程，而且政府的公信力得不到保证，城镇化建设停滞不前，政府失去凝聚力和创造力，社会财富呈现分散化状态，阻碍了实现全面建成小康社会的奋斗目标。

（二）行政不作为

所谓行政不作为主要是指行政主体不履行自己的职能，没有充分发挥法定义务内的规定的一种情形。地方政府行政不作为现象严重影响到城镇化的发展，对加快农村的城镇化建设起到了阻碍作用。在农村，政府行政不作为主要表现在：第一，为了追求地区经济的快速增长，引进一些资源消耗大、环境污染重的企业，使农村原有的生态环境遭到破坏，水污染、空气污染、固体废弃物污染等频频出现。然而，群众对污染事件做出反应，政府相关部门对此却置之不理，无视群众的安全和利益。第二，在信息公开方面，政府内部的收支不透明、政务不公开，政府与群众相脱离，中央提出的相关政策不能及时传达给广大群众。按照《政府信息公开条例》的要求，对关乎公民、法人或其他组织利益的广大群众主动公开信息，是政府取信于民的基本保障。

（三）服务意识薄弱

政府的宗旨是为人民服务，“服务”在新型城镇化建设中起到十分重要作用。现有地方政府在履行管理与服务时，凸显出重“管理”轻“服务”的现象，尤其是政府公务人员在办理公务过程中，对前来咨询的群众表现出一种不耐烦、不专业的态度，使“管理”与“服务”呈现出最大的张力。政府提出的关于城镇化建设的各项规章制度，要求群众严格按照规定办事，以整齐划一的方式进行管理，从中央政府到地方政府自上而下地管理模式，长期占据着主导地位。由于我国经历了两千多年的封建专制统治时期，阶级观念根深蒂固，因此，服务意识淡薄、对公共服务的认识不足是造成地方政府公共服务低下的主要原因。新型城镇化要求地方政府从管制型政府向服务型政府转化，而民众对服务型政府的接受度也是备受争议。在半月谈杂志社与新华社新闻研究所联合开展的“我心中的城镇化”大型问卷调查中，66%的受访者表示城镇化进程中的公共服务供给无法满足民众的需求，其中有25%受访者表示公共服务“与需求差距很大”，41%受访者表示“与需求相比有差距”[7]。这说明实现城镇化还需要政府增强服务的真实性、认可性。地方政府只有增强其服务意识，才能推动城镇化的发展进程，反之，则会阻碍城镇化发展，导致社会发展不平衡，政府失去公信力。

三、充分发挥地方政府在新型城镇化建设中的主导作用

新型城镇化发展的核心是以人为本，实质是人的城镇化。地方政府作为公共利益的代表者，始终坚持党的十八大提出的关于建设中国特色社会主义的宏伟目标，总体布局是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的协调发展，以五位一体为标准的新型城镇化建设，要求地方政府认真扮演好其角色，发挥其主导作用。

（一）经济建设

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”[8]。在新型城镇化进程中，地方政府需要落实《决定》中政府和市场的关系问题。地方政府作为新型城镇化的指导者，在经济建设方面，适度放开政府的权力，打开市场的大门，使市场积极有效地发挥活力和作用，让市场的资源配置作用达到极致，从而提高生产力。政府与市场相互依赖的发展模式是我国当前实施公共服务的最佳模式。因此，要提升公共服务水平，不仅要坚持政府的主导地位，而且要充分利用市场经济的优越条件，发挥市场的决定性作用，从而提高社会各方面的积极性。地方政府充分利用农村的特色优势，了解农村的经济结构，同时，针对农村的经济结构性质，引进能够指导和推动农村经济发展的企业。一方面，地方政府减少对企业的审批程序，放宽市场的准入限度，给予企业适度的发展空间和政策优惠，吸引外来企业的加入;另一方面，在引进市场机制方面，打破政府在公共服务方面的垄断局面，改善公共服务的方式，提高公共服务的效率和水平。这一过程中，政府需要制定和完善相关的法律法规，规范市场的准入原则，明确公共服务的目标，积极引导和鼓励群众参与社会管理的自主性，健全整个社会的公共服务体系。政府只有发动广大群众参与建设和管理的积极性，发挥自身的职能作用，才能达到新型城镇化的要求。

（二）政治建设

新型城镇化是一项利国利民的政策，推动新型城镇化的发展是地方政府的职责所在。新型城镇化建设不同于以往的城镇化建设，它旨在引导农村向着和谐有序、安定团结的方面发展，地方政府做好关于农村建设新型城镇化的宣传工作，让农民了解和参与新型城镇化的建设之中，保证农民在城镇化建设中的利益。发挥农村自治组织的作用，在农村开展关于城镇化建设的教育实践活动，表明新型城镇化对农村发展的重要性，以及对提高农村生活水平的重要意义;积极听取和采纳村民的看法和意见，让农民切实体会到党和国家的优惠政策，增强对城镇化建设的热情，主动投身于城镇化的发展之中。党的十八届四中全会指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”[9]地方政府以依法治国理念推动新型城镇化的建设，落实顶层设计与摸着石头过河相结合的政策，保障农村城镇化发展的合理化、法治化，有利于稳定农村的政治局面。

（三）文化建设

文化作为上层建筑的重要组成部分，对新型城镇化的发展提出了新要求，而农村的精神文化面貌是城镇化建设的价值尺度，地方政府既要自觉地关注农村的文化生活，也要高度重视农村的文化建设。新型城镇化在坚持统筹城乡发展的目标时，要求地方政府不仅要重视城镇实体建设，更要做好农村的文化传承和保护工作;把农村的民间文化遗产保护好，发挥农村独特的文化内涵。此外，政府注重对农村的教育投入，保证农村的基本文化水平，提高思想认识度，使农村建设沿着城镇化发展轨道运行，实现生产发展、生活富裕、乡风文明的社会主义新农村建设。

（四）社会建设

新型城镇化强调人的城镇化，它要求尽快促进农村人口向城镇人口的转化，地方政府完善社会保障体系，优化服务意识，使农村人口的社会保障水平与农村人口城镇化相适应。地方政府首要问题是，确保农村人口的社会保险制度的完善程度，保证农村人口接受与城市人口同等的社会救助;其次是改善农村的医疗保险制度，提高农村人口的医疗投保比重，适度降低医疗保险的投保费用，增加农村人口住院的统筹基金报销比例;最后是尽快将农村人口纳入城镇社会救助体系，以均等化的要求，使农村人口享受国家提供的各项福利政策，进一步增大城镇化对农民的吸引力，实现农村人口彻底转化为城镇人口。

（五）生态文明建设

新型城镇化是人与自然和谐相处的城镇化，是不以牺牲环境为代价，换取单纯经济增长的城镇化，它主张绿色发展、可持续发展的理念。近年来，农村水污染问题日益突出，水体浑浊、水质恶化、河流黑臭等现象，严重影响了农村向城镇化、城市化的发展进程。为此，地方政府有意识地协调经济发展与环境保护之间的关系，越来越成为新型城镇化建设的重要标准。党的十八大首次提出了“美丽中国”的执政理念;党的十八届五中全会将“美丽中国”纳入“十三五”规划。习近平总书记指出，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，“既要青山绿水，也要金山银山”。牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。

参考文献：

[1]许经勇.新型城镇化有赖于户籍、土地制度改革同步进行[J].学习论坛，2013（7）.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报.2013-11-16（1）.

[3]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报，2015-10-30（1）.

[4]“十二五”规划改善民生建立健全基本公共服务体系[Z].

全国政协十一次四次会议，2011-03-05.

[5]刘立峰.对新型城镇化进程中若干问题的思考[J].经济研究，2013（5）.

[6]吴敬琏.城镇化效率问题探因[J].金融经济，2013（6）.

[7]公共服务缺失：城镇化短板[N].新华日报，2010-12-24.

[8]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报.2013-11-16（1）.

[9]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-24（1）.