浅析从制度层面提升社会治理效果

陈萍

摘 要：20l3年十八届三中全会发出了全面深化改革的总动员，提出“创新社会治理”，这是首次在中央全会文件中提到“社会治理”。我国社会管理制度不同时期内涵明显不同，早期强调服务于经济建设，到现在强调全面的社会治理，适应新时期全面深化改革需求，创新社会治理制度，应深刻把握现实国情，加强社会建设，促进多元主体的协同治理。着重推进以下几项制度建设，即治理主体多中心化；治理手段网络化；治理形式法制化；治理模式社会化与治理目的价值化等方面制度的重大突破，努力创造和谐的社会环境。

关键词：社会治理；制度变迁；新形势；创新途径

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2016）10-0067-03

一、社会治理制度化相关概念

（一）社会治理的含义

社会治理在指在西方发达国家现在的政治制度框架下，政府的一部分职能和基本公共服务输出市场化的一种新的社会管理模式。这种新模式打破了社会公共管理的垄断地位，它强调政府不再是社会公共服务的唯一提供方，多元化的提供有利于公共服务多样化，创新化。社会治理主体多元化是指政府、社会公众、社会组织、社会团体等现在的社会事务的合作治理。

（二）制度化的含义

给“制度”下一个确切的定义是比较困难的，因为研究视角不同，制度的内涵是不一样的。在一般的社会科学文献中，“制度”是指一个特定社会中，那些得到普遍遵循的行为规则或行为模式。这个用法为大多数经济学家所采用[1]。如制度经济学家诺思的“制度”的经典含义：“制度指的是社会博弈的规则，简而言之，制度是一部分人为设计、塑造人们之间互动关系的约束。”[2]制度学派的其他学者也基本上是从这一定义进行延伸的。舒尔茨在他的《制度与人的经济价值的不断提高》文章中将制度定义成管束人们行为的规则要求[3]。柯武刚、史漫飞进一步指出，“这一套行为规则又可以理解为制度安排[4]。”林毅夫则明确指出，制度是社会中个人要遵守的一套行为规则。持续存在的家庭的、企业及企业间交易的、政府的组织方式等，均为“制度”[5]。本文所讨论的社会管理制度，是指一个特定社会中，那些得到普遍遵循的行为规则或行为模式。

二、社会治理制度发展历程

社会治理在不同的历史时期有不同的含义，我国社会管理早期服务于经济建设，而改革攻击时期的社会治理则蕴含多元主体协同参加治理的意思。回顾我国改期开放以后社会治理变迁过程，将对新形势下社会治理的发展模式提供一些理论指导[6]。

（一）80年代以经济建设为中心，社会管理体制以经济建设为中心

这个时期社会发展的主要任务是经济发展，在80年代时期没有社会管理、社会建设等方面的论述，这个时期的社会管理是低水平的探索阶段。这时期的社会管理以政府为主导，更准确的是个人的大部分行为，如衣、食、住、行等方面基本以其所在的工作单位负责，这时期的社会管理体制有较强的单位属性。

（二）90年代伊始，社会管理体制改革强调收入分配、社会保障和教育体制

97年，党的十五提出要将收入分配制度改革、实施科教兴国和可持续发展战略、改善人民生活等要素纳入到有中国特色的社会主义经济建设中。另外，这时的社会管理开始吸收社会力量，同时引入市场机制，打破了政府管理的垄断地位。

（三）20世纪以来的社会管理体制逐步完善

进入20世纪后，我国经济增长速度，成绩令人振奋，但同时东西部，城市农村的经济发展与社会民生发展不协调现象越来越大。党中央为了解决经济社会的“一条腿长、一条腿短”的发展问题，于党的十六三中全会提出将“社会建设和管理”列入现如今社会发展的“五个统筹”之中，这样的举措也是当时落实科学发展观的必然要求。在2007年，党的十七大会议上提出了健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。在十八大中进一步提出了建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。从这一次次的会议提法中，从格局到体制的变化，体现了我们社会管理体制正在逐步的完善当中。

（四）2013年提倡以社会多元主体治理

党的十八届三中全会指出：“创新社会治理体制”就要提高社会发展的生命力，要提高现在的社会治理的水平，改进现如今的治理方式，走系统、依法、综合、源头治理的模式。现在所强调的社会治理与以前提出的社会管理有本质的区别，现在的社会治理更加突出了以多元的主体协作治理的意思，这样理念的变化有着其深刻的时代烙印。传统的以公有制为主体的经济增长方式难以适应时代的要求，传统的经济结构发展带来的社会问题，让社会矛盾更加的凸显。所以政府提出了社会治理的理念，重新定位政府与社会的角色，扩大基层民众、社会团体、社会组织的参与度[7]。

三、新时期多维度制度化社会治理

从20世纪80年代末从世界的宏观角度看，社会管理已由统治走向了治理。但是传统的社会治理已经跟不上全面深化改革下的社会发展。那怎么样才能在全面深化改革中进行有中国特色的社会治理呢？我认为应该从实际社会发出，从以下五个维度制度化来进行社会治理才是符合当下社会治理的实情[8]。

（一）社会治理的主体由单中心向多中心转变

多中心的社会治理格局就是要打破传统社会管理政府的垄断地位，建立起政府、市场、社会与民众等多元主体的协作治理模式。我国政府管理的垄断地位是有其历史原因，在建国后的无序的社会秩序中需要强有力的政府主导力。正是因为这样的原因，政府在处理公共问题当中会优先想到用“公权”解决问题，這样其他的治理机制就会处于劣势当中，没有竞争优势。而现在市场竞争机制正在完善中、公民社会也在发展中，如果还依靠单一政府治理方式，政府将会存在缺位与越位的风险，政府职能转变不适应社会时代的进步，那治理的成效将不会让大部分民众满意。所以政府要创新社会治理的机制，其中最关键的是，打破传统政府治理的垄断地位，建立多中心的社会治理格局。需要注意以下三个方面[9]：首先，适度权力下放。这样的瘦身运动不仅是政府改革的长期目标，还应该将简政放机通过法律保护的方式实践下来。再次，培养多元主体协作治理。传统的以政府主导的社会管理存在诸多的问题，社会管理单一、僵硬、缺乏活力，这样的管理与现在公民社会所提倡的公民参与管理国家有一定的矛盾，如果引入多方的治理机制有利于解决现在的治理矛盾，社会也会更加的和谐。最后，引入市场机制。党的十八大确定社会主义的市场经济制度，其实现在许多公共服务和公共问题的治理也可以吸收市场机制的合理做法，通过公共服务的创投购买，不仅让政府可以集中精力做更重要的决断，招投标的方式也可以使服务效益的最大化[10]。

（二）社會治理的方式由平面化向网络立体化转变

由社会管理向治理的转变，彰显了我国社会管理理论的创新。现在强调的社会治理是在强调党委领导和政府主导的基础中，提倡全体社会成员的共同行动，利用系统、依法、综合、源头治理，实现治理效益的最优化[11]。因此，我们现在就要公民参加社会治理的路径，通过健全参与机制，形成人人参加社会治理的好局面。而多元中心的治理提供，使治理主体彼此之间相互依存，这样我国的社会治理由平面走向立体的网络化模式。D·凯特指出：“治理强调政府与社会力量通过面对面合作组成的网络管理系统。”由定义我们可知社会治理强调多元主体之间建立起网络化合作，虽然行动部门可能不同，但能够通过制度化的合作机制，通过调整相互的目标，共同解决好矛盾冲突，实现利益最大化。如现在未成年人的保护工作，这样工作可以通过从家庭、社区、政府、社会组织等多方的共同协作工作，通过确定各自的角色确定职责形成无缝对接的未成年人保护工作机制[12]。

（三）社会治理的形式由经验化向法制化转变

社会治理的最终目标是以人为本，达到善治。而好的治理必须有规则，因此善治离不开法律规范。没有健全的法制、没有法治的意识、没有合法的程序，就会没有社会治理的底线，社会将陷入一片混乱之中。以西方发达国家为例，虽然其社会治理讲究多元、自由，对于普通民众的日常行为管理相对宽松。但是，不得不提西方发达国家会集中资源、力量打击与处理违法犯罪，僭越社会伦理道德底线的行为。对于没有违反法律、没有严重触犯社会伦理道德底线的行为，政府一般不会干预[13]。因此，现阶段提高我国社会治理的水平，就要解决社会矛盾与现行的法治机制的冲突。以前我国社会治理更多强调人治，现在我认为法治是解决社会矛盾与冲突切实可行的办法是依靠常态的制度化手段。所以，创新现行的社会治理，就必须依靠法治意识与治理机制来处理社会事务。“我国正进入法制建设的关键时期，各项法律在逐渐完善，以努力实现法制化，实现依法治国。”[14]不可否认的是，在改革开放的过程当中我们在社会治理的法律法规建设取得了一部分的成绩。但是随着现在社会治理工作相连的领域多、工作量大、问题性质复杂，新的问题层出不穷，而现在有部分落后的法律不足以适应现在的社会发展的需要，有部分社会治理领域还存在法律的空白。如现在社会组织参与社会治理的热情度很高，但在管理社会组织方面还没有专门的法律法律，有的社会治理问题虽然有相关法律法规的支持，但缺乏位阶高法律规范。这一些问题，都需进一步在社会治理领域的加强立法工作，通过实地的调查研究，推动相关领域的立法工作[15]。

（四）社会治理的模式由政府本位向社会本位转变

党的十八届三中全会在《决定》提出“社会治理”这一概念。和“社会管理”概念相比，虽然只有一字之差，却表明了我国社会治理的方式变化。确实，和社会管理相比，社会治理概涵盖的内容更加的丰富，社会治理讲究治理方式从“政府本位”向“社会本位”的转换，因此要正确明确政府在治理活动中所扮演的角色和要发挥的功能。为了实现这一目标，政府不仅需要社会本身的成长和成熟外，更要求政府能够践行自己的改革诺言，实现政府自己的的角色与功能转型。可是，在新时代的社会治理的过程中，什么样的治理制度化道路可以帮助我们国家理清国家与政府的权力边线、怎么样正确处理国家和社会的关系，可以真正做到让社会问题回到社会自身当中来解决党的十八届三中全会的《决定》提出要通过全面建立有效的权力清单制度，划好政府权力运作的制度框架，确定在社会治理过程当中政府与社会的分工问题。在《决定》中，明确相关的权力清单的制度要求，提出要强化权力运行的制约和监督、要依法公开权力运行的流程，通过“完善党务、政务和各领域办事公开制度，让现有的治理活动决策、管理、服务、结果公开”。这样的要求则让政府从政府本位向社会本位转变提供了可能[16]。

（五）社会治理的目的由工具化向价值转变

社会治理的最终目标不仅是为效率，更重要的在效率中体现社会公正，以人的全面实现为最终目的。我们知道当前治理的重点是民生问题，关键环节是发展社会事业，做好现有的公共服务。依照党十八届三中全会的总要求，“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”，努力实现让发展成果更多更公平惠及全体人民。解决好最联系人民群众的根本问题，重点方面是在教育、就业、收入分配、社会保障等民生方面推进社会的事业改革与创新，以此来满足人民群众多样化需求，提高人们的生活水平。在社会治理方面，各级政府、官员的绩效考核不仅要GDP的增长，也要确保社会公共服务优质化。

因此，各部门要增进公共利益、保障与改善民生的长效机制，形成一整套完备的治理制度体系，克服在社会事业发展过程中会出现的的体制、机制弊端，在制度上从根源解决政府在现阶段发展社会事业的动力问题与持续力问题[17]。

四、结语

社会治理制度创新是社会治理创新命题提出的内在要求和必然选择，也是完善和发展中国特色社会主义制度的重要内容。想要实现现代化的社会治理，就要形成系统完善、科学规范、运行有效的制度。创新少不了理论的支持，但在实践中防止治理的失效，关键还是要从制度人手，进行制度建设和制度创新。我们应该在立足本国国情基础上，不断加强源头治理的制度化保障，努力提升社会治理现代化水平。

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（责任编辑 赛汉其其格）