中国环境污染责任保险试点的问题与对策研究

摘要：当前，中国的环境污染责任保险试点面临着供需冷淡的困境。究其原因，立法执法力度不够造成企业的污染成本较低，以致缺乏对责任保险的需求;疲软的需求又导致保险公司难以实现大数法则和规模经济，从而供给乏力。为了扭转困局，政府应该强化环保领域的立法和执法，并着力完善保险的基础配套条件，促进环境污染责任保险机制积极发挥作用。

关键词：环境污染责任保险;环境保护;供需冷淡;立法执法

一、 引言

研究表明，中国的环境污染责任保险试点始终无法脱离政府支持，真正实现市场化运作（环境保护部环境与经济政策研究中心，2015）;而试点范围的局限性也并不匹配事故频发、损失严重的现状，影响了制度长效机制的发挥（盛和泰，2015）。针对上述问题，吴冲（2011）建议将渐进性环境损害行为作为环境污染责任保险的除外责任;骆少鸣（2014）认为政府应该加大对保险公司的扶持力度，通过财政补贴或者发行巨灾债券等方式激励保险供给。综上，国内学者对制度试点进行了详尽研究，但针对市场供需冷淡现象的根本原因少有分析。另外，修订后的《环境保护法》已实行一年有余，目前环境污染责任保险市场的运行情况如何，政府还应采取哪些措施完善相关制度，这些问题还有待探索。

二、 环境污染责任保险试点的发展与现状

1991年，中国环境污染责任保险试点自大连、长春等重工业城市首先推行。由于认识水平和技术水平有限，试点的市场规模小、费率高、承保范围窄、赔付率低，到九十年代中期已近停滞。2007年，辽宁、江苏等省份在危险化学品、石油化工等高环境风险行业重新推行试点并取得了一定成效。此后，相关领域法律法规的相继完善为试点市场的发展注入了活力：2013年，环保部联合保监会发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》，要求各地区在高环境风险行业推行强制环境污染责任保险试点工作;2015年，修订后的《环境保护法》正式实施，加大了对企业违法排污的惩处力度，并将环境质量纳入官员的考核评价，还首次规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”。

经历了二十余年的发展，当前的试点市场呈现以下特点。一方面，供需主体多由试点地区地方政府划定。尽管《环境保护法》修订案明确环境污染责任保险为自愿保险，但各地大多划定了鼓励或应该投保的行业及企业范围，并以制定试点名录的方式间接强制投保;此外，承保公司亦由试点地区政府确定。另一方面，保险产品和服务则遵从普通商业保险的规则。例如，产品的保险责任主要是突发性环境污染事故引起的直接损失，包括第三方所遭受的人身伤害和直接财产损失，为控制污染物造成污染损害而带来的清理费用以及被保险人在事故发生后为应对诉讼而支付的法律费用，而累积渐进性的污染事故造成的损害多被列为除外责任;产品价格上，环境污染责任险费率按照行业的不同而有所区分，一般高于其它商业险种的价格水平。

尽管环境污染责任保险试点取得了一定的成绩，但绝大多数地区都再次陷入僵局：投保企业需求疲软，保险公司供给不足，较实际发生的环境污染事故数量，责任险产品杯水车薪。可以说，环境污染责任保险仍然处于发展初期，想要做到全面推广和真正落实还面临着较大挑战。

三、 环境污染责任保险试点面临的问题

环境污染责任保险试点自推行以来一直依赖于政府的鼓励和引导，市场供需双冷的态势一直难以扭转，根本原因值得深思。

1. 需求疲软。国际经验表明，企业对环境污染责任保险的需求很大程度上取决于其违法排污的成本，即政府的环保立法和执法力度，从根本上说，这与该国的经济发展水平密切相关。

（1）经济发展水平制约政府的环保力度。在经济发展水平相对落后的国家和地区，经济增长需要依靠低端制造业，这些行业往往高污染高能耗，因此政府要在经济增长和环境保护之间平衡取舍;随着经济发展水平的提高，科技进步成为增长的主引擎，随着产业结构向高端服务业过渡，高污染制造业将逐渐遭到淘汰。因此，不同经济发展水平国家的环保措施和力度也往往悬殊（Tesfaye，2013）。

在世界最不发达的国家之一埃塞俄比亚，促进经济增长是第一要务，即便牺牲环境也在所不惜。原则上，企业必须获得政府颁发的许可证才能排污，而公民也拥有污染索偿权。但实際中，政府没有设定具体的排放标准，造成污染规制形同虚设;同时，法律规定公民索赔时无权要求环保部门或污染企业公开相关数据，更无权状告政府环保执法力度不足。相形之下，发达国家则非常重视环境保护，瑞士就是典型代表。为了做好污染预防，瑞士法律不仅详细规定了企业各类污染物的排放标准和对厂房、设备的环保要求，还要求企业必须在开工前就为可能遇到的环境问题做好预案。此外，瑞士对于违法排污的惩处力度较大，企业必须承担第三方人身损害和财产损失，支付环境清理费用，严重时还需承担刑事责任。

不同于不惜以环境为代价发展经济的贫困国家和有能力将增长让位于环境的发达国家，现阶段中国需要在经济增长与环境保护之间寻求平衡，因此对环境污染的惩处力度往往较轻。比如，在立法方面，《大气污染防治法》对于污染事故单位的罚款金额上限仅为50万元人民币;另外，企业只需缴纳显著低于经济利益的排污费就可超过法律规定的标准排放污染物。在执法层面，地方政府往往受到经济发展水平所限，使得法律体系本就并不完善的污染治理更打折扣。可见，经济发展水平对于制约了我国的环境保护，政府只能选择在保证经济增长的约束下最大化对环境污染的打击力度。

（2）政府的环保力度影响企业保险需求。政府对于环保的态度和力度主要体现在相关立法执法上，这又将直接决定企业的环境污染成本，进而影响环境污染责任保险需求。如果政府的环保态度强硬，对于造成污染事故的企业惩处严格，并要求企业向受到事故影响的第三方支付较高的赔偿金额，则出于降低成本的考虑，企业对环境污染责任保险的需求将增加。简单的经济学分析能够更清楚地进行说明。

假设某企业的产品价格和销量外生，分别为a和y。企业生产可以选择使用环保或者不环保的设备。选择不环保生产设备的总成本为c，导致污染事故的概率为p，带来损失为w，法律规定的罚款和赔偿比例为θ（即赔偿金额为θw），保险公司提供的环境污染责任保险费率为α。因此，企业采用不环保生产设备进行生产且不投保环境污染责任保险的预期利润为：

π=（ay-c）（1-p）+（ay-c-θw）p=ay-c-pθw

可见，如果企业的产品价格和销量外生，不投保企业的预期利润将取决于发生环境污染事故的概率和事故后需要依法支付的赔偿金额。如果将环境污染事故的发生视作总体，则特定企业污染事故的发生概率p由总体的分布性质决定，可视作外生，因此，当事故造成的损失额w一定，企业的预期利润完全取决于法律所规定的罚款和赔偿义务，即θ。

当政府的环保力度较弱，企业为污染所承担的处罚和赔偿比例θ极低甚至趋近于零时，环境污染事故发生与否对预期利润完全没有影响，企业自然不会考虑购买成本更高的环保设备，也不需要通过投保来分散污染事故带来的罚款和赔偿风险;反之，当政府的环保力度较强，企业的预期利润将与其所承担的赔偿比例θ负相关，一旦发生环境污染事故（p=1），企业的利润为：

π=ay-c-θw

若θ<（ay-c）/w，则π>0;若θ>（ay-c）/w，则π<0——也就是说，当政府环保力度较强，企业需承担的罚款和赔偿比例θ>（ay-c）/w，一旦发生污染事故，使用不环保设备且不投保的企业将面临亏损，因此需要投保环境污染责任保险分散风险，保证无论是否发生污染事故都能正常经营。不过，由于生产设备环保与否会影响污染事故发生的概率，保险公司将对不同类型的企业收取差异化的费率。

假设企业产品价格和销量仍旧外生且不变，分别为a和y。企业以环保设备进行生产的总成本为c′（c′>c），引发污染事故的概率为p′（p′

四、 促进环境污染责任保险制度发展的对策

首先，加大环境保护领域的立法和执法力度，提高企业的环境污染成本。目前，中国只有《环境保护法》和《侵权责任法》两部基本法规涉及到了环境污染赔偿的相关事宜，但都未明确规定企业应承担的罚款和赔偿标准，其他作为具体执法依据的行业环保法规对污染企业的处罚也都数额较小或者非常模糊。立法环节尚且如此，受到经济增长目标约束，地方政府的执法力度只会更加堪忧。因此，促进环境污染责任保险制度的发展需要在环保领域的立法执法上更加严格，在相关法律中明确环境事故主体应承担的刑事和民事责任，并且切实强化责任的追究，提高企业的环境污染成本。

第二，完善环境保护责任保险发展所需的配套条件，为增加保险供给提供支持。环境风险评估是环境污染责任保险产品设计和定价的基础，但目前国内对评估的标准、程序、机构、费用等均未形成规范，且不同行业所需的评估方法各不相同，这些无疑提高了保险公司经营环境污染责任保险的成本。考虑到市场需求的数量本来就达不到大数法则和规模经济的要求，供给曲线弹性较低又使得供給对费率提高并不敏感，只有尽快完善制度发展所需的基础配套条件，切实降低保险公司的经营成本，才能促进环境污染责任保险供给的增加。对此，可以学习江苏无锡试点的成功经验，借助社会机构的力量实现风险评估的专业化和市场化;此外，还应建立统一的环境污染事故损失核算及理赔标准，保证理赔环节有据可依，促进环境保护责任保险市场的规范化发展。

参考文献：

[1] 环境保护部环境与经济政策研究中心.我国环境污染责任保险试点“双轨制”困境与解决方案[J].环境与可持续发展，2015，40（1）：47-51.

[2] 骆少鸣.环境污染强制责任保险发展及推进策略——基于生态文明建设的视角[J].福建金融，2014，（4）：11-15.

[3] 盛和泰.环境污染责任保险的应有之义[J].金融博览：财富，2015，（6）.

[4] 吴冲.我国建立环境责任保险制度需要攻克的几个难点[J].上海保险，2011，（7）：24-26.

[5] 阎建军.环境污染责任保险试点[J].中国金融，2015，（10）：22-23.

作者简介：王喆（1989-），女，汉族，河北省唐山市人，中国社会科学院研究生院博士生，研究方向为宏观金融与宏观政策。

收稿日期：2016-08-21。