行政事业单位预算管理问题研究

王蕾

摘要：行政事业单位部门预算是一般公共预算的重要组成部分，在一般公共预算中占有举足轻重的地位，行政事业单位预算编制和执行的情况决定着政府预算管理质量，因此加强行政事业单位预算管理具有重要意义。文章从行政事业单位预算管理现状入手，分析预算编制、执行、改革等方面存在的问题和不足，提出加强预算管理的具体措施，促进行政事业单位提高预算管理水平，发挥财政资金使用绩效。

关键词：行政事业单位；预算；研究

一、行政事业单位预算管理现状

在行政事业单位实际预算管理中，基层预算单位还存在许多不足之处，如领导重视不充分、机构设置不健全、岗位分工不明确、预算编制不规范、预算执行不严谨、监督检查不到位的情况时有发生，预算管理不细，影响了预算的严肃性，甚至还有违反《会计法》、《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规的情况发生，行政事业单位预算管理水平还有待加强。

（一）对预算管理不够重视

在现实工作中，各行政事业单位不论单位领导还是具体经办人员都对预算管理重视不够，编制本部门的预算只是为了完成财政部门安排的业务工作，能够指导下属单位编制预算的也是凤毛麟角，监督本部门预算执行更是一片空白。行政事业单位重财务收支业务，轻预算管理，对预算管理的重要性定位低，预算管理意识淡薄。

（二）预算管理基础薄弱

由于基层行政事业单位人员编制少，财务人员兼职多、工作任务重，对财务知识研究不够，业务能力不高，会计基础工作薄弱。部分行政事业单位从事财务工作的人员为非财经专业技术人员，无证上岗情况比比皆是；因工作调动等原因换岗频繁，工作断挡现象屡见不鲜；预算管理的根基不扎实，制约着预算管理水平的提高，预算管理比较薄弱，预算管理尚处于探索的初级阶段。

（三）对预算管理学习不够

基层行政事业单位财务人员由于疲于应付日常工作，对财经法律法规学习不够全面系统。对《会计法》、《预算法》等学习不够，对编制部门预算、预算执行、部门决算的法定职责认识不到位，对无预算（调整预算、超预算）支付资金、预决算信息公开的精神内涵拿不准、吃不透。由于学习不深入，大量行政事业单位财务人员尚不清楚政府性基金、国有资本经营预算、社保基金预算与一般公共预算的衔接，更有单位对转移支付、存量资金、结转结余等名词术语一知半解。

二、行政事业单位预算管理存在的问题

（一）预算编制不规范

各行政事业单位在具体编制本单位预算时，普遍存在不规范情况。一是预算级次不清，按照有关规定，具有独立法人资格的行政事业单位应单独编制本单位预算，但在实际工作中，学校、医院、公路养护、电视台等单位均未单独编制本单位预算，而由教育、卫计、交通、广播影视主管部门打捆并入主管部门的收支预算；另一方面，按规定一级政府一级财政总预算，但由于实行“乡财县管”，县级财政将所辖乡镇作为一个预算单位，视同县级部门进行预算管理。二是预算收入编制不完整的情况，如上年结余资金未纳入当年收入支出预算，基本未编制政府性基金收支预算，学校、医院等未将自行统筹安排使用的收费项目编入部门预算总收入。三是科目使用不规范，未能正确使用政府收支分类科目中功能科目和经济科目，混淆基本支出与项目支出使用范围。四是单位信息填制不真实，部分单位未将机动车等存量资产情况、编制人员和实有人数情况等编入部门预算。五是定额标准不统一，部分单位不清楚本单位基本支出定额标准，公用经费定额标准随性意大，项目支出安排不符合根据财力情况轻重缓急安排的原则，预算编制质量有待提高。

（二）预算执行不合理

在预算执行的均衡性上，预算执行应当讲究支出均衡性，但受诸多因素制约，行政事业单位支出基本呈现一个会计年度内上半年执行慢、下半的执行快，即所谓的每年十二月份突击花钱的现象，如某地全年一般预算支出156486万元，1-6月支出只执行了60428万元，时间过半但进度却只有39%。在预算执行的进度上，预算执行存在行政事业单位项目跨年执行等进度缓慢的情况，如某地全年行政事业单位财政拨款收入140650万元，但当年只实际支出112688万元，因项目进度等原因尚有27962万元当年未能实际支出，未实际支出金额占当年财政拨款收入的20%。

（三）预算结余不清楚

预算执行的情况（即部门决算）应当来源于行政事业单位会计账簿，真实反映预算资金结转结余情况。但部分行政事业性单位对《财政部关于印发〈行政单位会计制度〉的通知》（财库〔2013〕218号）和《事业单位财务规则与会计制度》掌握不够，对本单位结余资金情况不清，很难为领导决策提供准确参考信息。在盘活存量资金方面也是如此，《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）和《财政部关于推进地方盘活存量资金有关事项的通知》（财预〔2015〕15号）规定“部门预算结余资金以及结转两年以上的资金（包括基建资金和非基建资金），由同级财政收回统筹使用”，但部分行政事业单位由于结转和结余资金区分不准确，结转资金的形成年度不清楚，清理本单位预算存量资金非常困难。

（四）预算管理不全面

一是政府性债务方面。部分行政事业单位对债务的概念模糊，偶有新增债务情况发生，录入债务系统不及时不谨慎，化解债务后债务系统消号不积极、不主动。二是往来款项和固定资产清理方面。部分行政事业单位对往来款项长期不清理，对应收款项放任自流不催收、对应注销款项明哲保身不核销，长期挂账现象比较普遍。对固定资产管理得过且过不加强，资产卡片敷衍了事不完整，管理制度形同虚设不健全，清理盘点走马观花不求实，账实不符、账账不符时有发生。三是政策理解方面。部分行政事业单位对策理解不透，对中央厉行勤俭节约的八项规定和国务院要求的政府性楼堂馆所一律不得新建、财政供养人员只减不增、公务接待公用车费用因公出国费“三公”经费只减不增理解不透，对严禁违规乱发放津贴把握不准，实际工作中时而畏首畏尾，时而胆大包天。四是预算约束力缺乏。政府采购随意性强，擅自调整预算挪用资金，预算绩效管理盲目。

（五）预算改革不彻底

一是国库集中支付制度不到位，银行账户杂乱多，零余额账户名不副实存款余额大，公务卡消费结算抱等待观望态度。二是单位履职尽责不作为，预、决算和“三公”经费信息公开推进慢，部分单位需经财政部门多次提醒和催促才勉为其难地公开，部分单位只是象征性地公开枝节末叶；主管部门不向下属单位批复预、决算；中期财政规划管理政策目标不清、资金导向不明、跨年统筹失衡、运行机制不全、评价方法单一。

三、行政事业单位预算管理的对策

（一）加强学习培训

行政事业单位财务人员要利用会计继续教育等机会和工作之余加强会计基础知识的学习，加强《会计法》、《预算法》等财经法规的学习，不断提高业务素质，强化预算管理技能。财政部门要利用召开部门预算会、决算会的机会，以会代训，对行政事业单位财务人员进行会计基础、预算管理等业务培训；利用财政监督检查的机会，对行政事业单位会计基础业务、加强预算管理进行指导，共同提高行政事业单位预算管理水平。

（二）加强预算编审

各行政事业单位按照《预算法》组织本单位编制部门预算，指导下属单位单独编制部门预算。预算编制要完整，预算编制要细化，支出按其政府收支分类科目的功能分类具体到项级科目，经济分类具体到款级科目。财政部门要强化行政事业单位部门预算的审查，从数据审查延伸到制度审查，从报表审查拓展到政策审查，提高预算编制的真实性、完整性、合法性；同时按照《预算法》规定在预算经本级人民代表大会批准后，本在二十日内向本级各部门批复预算，做到预算批复和执行的及时性。

（三）加强预算管理

各行政事业单位应严格执行《预算法》规定，加强预算执行并进行详尽分析。一是勤俭节约要实效。贯彻勤俭节约的原则，严控机关运转经费和“三公”经费不正常增长。项目支出要充分论证，安排合理，避免盲目上项目。二是履职尽责要主动。除涉密单位外，本单位预算、决算报表经本级政府财政部门批复后，二十日内向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排使用情况等重要事项做出说明。此外，各行业行政主管部门要在接到本级政府财政部门批复的本部门预算后，十五日内向所属各单位批复预算。三是预算执行要加强。各行政事业单位要及时组织非税收入入库，加强资金管理，严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂；确需调剂使用的，应按规定履行报批手续。四是债务管理要合规。加强债务管理，控制债务规模，防控举债风险。五是结转结余要控制。各行政事业单位要积极推进项目建设和资金支付工作，加快预算执行，严格按照《财政部关于进一步加强地方财政结转结余资金管理的通知》（财预〔2013〕372号）的精神，控制结转结余资金。同时，要定期和不定期清理往来资金，加强结转结余资金的清理和分析，按规定做好盘活财政存量资金。

（四）加强监督检查

各行政事业单位和财政、审计部门应从以下三个方面加强预算执行和其他财务行为的监督检查，维护法律和财经法规的严肃性。一是单位自查。定期开展预算管理自查自纠，防微杜渐，并及时报送和沟通相关情况。二是财政和审计检查。财政部门要加强对预算支出的管理和监督，对预算支出情况开展绩效评价，对行政事业单位预算管理情况进行事前、事中、事后全程监督检查。审计部门也应对行政事业预算执行情况进行审计，对发现问题进行批露，接受社会监督。三是追踪问责。各监管部门要根据《会计法》、《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院第427号令）等规定，对行政事业单位预算管理情况进行考核，对发现的预算管理问题进行问责，促进行政事业单位预算管理水平迈向新台阶。

（五）推进预算改革

一是全力实行国库集中支付。在最基层的乡镇等全面推行国库集中支付制度，将政府所有收支全部纳入国库集中支付，全力推进公务卡强制结算。二是加强银行账户管理。实行国库单一账户体系，加强单位零用额账户存款余额的控制，清理撤销长期未发生收支业务或余额长期较小的银行账户，杜绝未经批准擅自开户。三是实行预算绩效管理。探索部门支出预算绩效管理，以绩效目标管理等编制部门预算，提高财政资金使用绩效。四是开展财政规划。建立跨年度预算平稳机制，稳步推进财政中期财政规划和部门支出中期财政规划。

参考文献：

[1]张慧.行政事业单位全面预算内部控制问题与建议[J].中国财经信息资料，2011（30）.

[2]刘儒之、孟虹.构建科学化精细化部门预算管理体系[J].中国财政，2013（13）.

[3]杨晨.关于部门预算编制精细化管理的几点思考[J].预算管理与会计，2015（11）.

（作者单位：四川省汉源县财政局）