浅述政策视角下当代中国政府诚信机制缺失

【摘 要】当代中国政府的诚信问题，已越来越成为社会各界关注的重大实践问题。而政府诚信机制的缺失，不仅给社会风气造成了一定的负面影响，也危害我国政治经济的发展。本文将对地方政府在制定与执行地方政策过程中的偏差行为所导致的政府诚信机制缺失、政府公信力受到动摇的现状进行简要分析，主要包括政府诚信机制缺失的原因以及从公共政策的视角探讨其解决措施。

【关键词】政策；政府诚信；缺失

在社会主义市场经济体制的背景下，政府在构筑稳定的社会生活秩序方面发挥着重要作用。中央政府制定宏观政策法规，地方政府因地制宜的制定地方性政策，但在实际政治生活中，各地方政府名义上打着执行中央政策的旗号，暗地里却打“擦边球”的现象层出不穷，这严重影响了政府的公信力，造成诚信政府的缺失。

一、引言

中西方学者均对政府诚信做出过相关的理论研究，比如西方学者从社会契约理论、委托——代理人理论等视角予以阐述研究；国内的张康之老师认为“政府诚信是包含在政府价值理念、公共政策、行政行为等整个政府过程之中的，而且，也正是包含了诚信的整个政府过程在不断地往复演进中，才能在政府与公众之间建立起信任关系”，李砚忠老师认为公众对政府信任程度的高低取决于“公众对政府的认知与期望值之间的落差大小”。从基层政府针对本地区实际情况制定、执行政策法规层面看，政府诚信是以各级政府为主体，针对各地方具体实际情况因地制宜的制定地方政策法规，由制定政策的计划、组织、指挥、实施、控制等动态环节所构成，以促进地方经济发展、维护社会公平正义、创造良好发展环境、维护当地民众根本利益为最终目标的在全社会范围内塑造政府公信力的运动。完善的政府诚信机制将会降低行政成本，节约社会资源，加快社会主义民主政治的建设。

二、政策视角下政府诚信缺失的原因

1.政府诚信应遵循的原则——政策制定视角

政策是政府及其工作人员为解决社会问题从而制定的规章与行为准则，政策执行是政府遵循特定的法定程序将已经制定的政策赋予执行力的过程。

（1）公共性。一方面，在内容上，政策所要解决的问题是体现民众意愿的公共问题；另一方面，在具体的政策目标和实施步骤上也要符合人民群众的的要求和利益。同时，在制定程序上，从问题界定、方案制定到最终方案合法化，所有的涉及方向性的重大问题都要经由法定的民主政治程序来确定。

（2）公平性。公平性包括机会公平与程序公平。机会公平是指政府及其工作人员所制定和执行的政策应该保证所有的公民都同样的享受权利和履行同样的义务，并使他们能从政府提供的机会中平等的获利；程序公平是指政府及其工作人员所制定、执行的政策要遵循相应地民主政治程序。

（3）参与性。参与性包括参与政策制定、政策执行、政策监督。

（4）稳定性。政府及其工作人员颁布执行的的政策需要具有稳定性，避免受特定人员利益的影响而朝令夕改、影响政策的稳定性。

（5）合法性。具体而言包括内容合法和程序合法。内容合法是指针对要解决的问题而制定政策，政策规定的内容要符合全社会所有人民的利益，不能为了少数人的利益而损害社会绝大多数人的利益；程序合法，亦即政府及其工作人员所制定、执行的公共政策是经过合法的立法和行政程序产生并由相应的国家机构及其负责人签署并发行的政策，即程序合理性，程序合理性是指——“由于各种条件的限制而难以实现内容合理性的情况下，人们通过接受适当程序审查的结果，即依赖程序来做出合理与否的判断”。

2.政府诚信机制缺失的原因

（1）公共政策本身的因素

①公共政策缺乏合理性。具体而言，公共政策指定的内容并不符合全社会共同成员的根本利益，公共政策制定、执行并未经过法定的立法、行政程序，使政策本身缺乏执行的合理逻辑前提。

②公共政策缺乏明晰性。公共政策的明晰性亦即指公共政策目标的单一性，也即目标的单意性。决策目标必须表达准确，只能有一个单一含义而不能含糊不清，要让人们对于一个决策目标只能有一个理解。否则，就会使人无所适从，难于在执行中掌握。很难想象意向表述模糊且所指意向复杂的政策能得到很好的贯彻和执行。

③公共政策缺乏稳定性。一项已经通过合法的民主政治程序制定并执行的公共政策，仅仅若是因为其规定的内容损害了社会极少数利益群体的缘故而朝令夕改，是很难在社会及民众心中建立起诚信的政府形象的。

④公共政策缺乏公平性。罗尔斯在《正义论》中具体论述了公平的两个原则，第一个原则是：“每个人对于其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的自由权利”；第二个原则是：“社会和经济的不平等应这样安排，使它们被合理的期望被适合于每一个人的利益；并且依系于地位和职务平等的对所有人开放”。

（2）政策执行主体的影响

①利益因素的影响。公共政策是对“全社会的价值进行权威性分配”。根据西方古典经济理论的观点，社会中的人都持利己的，都是在社会生活中企图以最少的投入获得最大的产出。由此推之，若执行一项公共政策损害了执行主体的利益，执行主体将会千方百计阻碍政策的执行。

②执行主体的综合素质较低，具有认知上的缺陷。具体说来包括：第一，政治素质，忠诚于行政的炽热感情，执行主体需要有崇高的马列主义思想，拥护中国共产党的领导；第二，敏锐的洞察力，执行主体需要具有敏锐的洞察力，事先洞悉引起政策制定的原因及政策执行将会引起的影响；第三，形成具体的政策方案，并能对现已执行的政策的是非曲直做出自己的批判及见解；第四，具有从事政策执行的身体素质。

③执行手段方法不当。地方政府在执行具体的政策过程中，运用手中的行政权力，不顾行政相对人的反对，不惜运用野蛮及暴力的方式来解决问题，这严重撼动了政府在民众心中的公信力。

④沟通协调不畅通。一方面，上级政府无法将其政策意图及目标准确传达给下级；另一方面，下级政府无法将其在政策执行过程获得的反馈信息传达给上级，使其对政策作出相应的修改。同时地方政府之间也难以进行信息的沟通与传递。

3.政策目标群体

目标群体，亦称作政策受众，是指在社会层面利益直接受政策影响的社会成员。目标群体将对政策的修订、继续执行及反馈产生重大影响。

（1）缺乏对公共政策的高度认同。由于政策本身因素的影响或者是其他方面的影响，目标群体对执行的政策缺乏高度的认同感，出现目标群体心里超载的现象，有损政府在目标群体中的信用形象。

（2）政策制定权威出现合法性危机。

4.政策执行机制的缺陷

（1）政策信息沟通梗阻。信息是行政活动的生命线，是决策的生命之源，具体的政策在执行过程中不单单受到由上而下、有里而外的单通道沟通体制的制约，政策执行信息在传递过程中也很容易信息失真、变形、走样。

（2）政策执行监督制度欠缺。众所周知，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，因此权力需要监督。同理，政策执行需要相应地监督，需要创新政策监督的内外机制。

（3）公共政策执行问责不力。所谓行政问责制，是指特定的问责主体针对政府行政机关及工作人员等问责客体在行政活动过程中不履行或者未正确履行法定的职责，影响了行政活动的效率和行政机关的口碑、信度或效度，甚至损害问责主体或其他主体的合法权益，对其追究责任的一种制度。现阶段，一方面，公众没有足够的权利和接近信息源的机会，无法对政策执行的是非曲直及其效果予以直接的评价；另一方面，即使可以对其予以评价，但其评价对政府负责任人政治前途、职位晋升、薪俸多寡无实质性的影响。

5.政府行政体制不健全

所谓体制，根据查阅360百科，从管理学角度来说，指的是国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。行政体制是指“政府系统内部中行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和”。从国家的层面看，是指行政机关与立法、司法机关的权力的划分。行政体制是政治体制的重要组成部分，政治体制决定行政体制，政府行政体制不健全具体表现在以下几个方面：

（1）纵向权力配置不合理，权限划分不明。中央和地方应各司其职，合理划分各自的职责范围，若一个国家中央和地方各自职权划分不明确，中央不能统筹各个地方，各个地方之间各自为政，就很难确保能够建构政府的诚信机制。

（2）横向职能重叠，多头管理。政府机构横向职能重叠，多头管理，使得政府体制改革积重难返。对同一项政府事务，各个政府部门都不同程度地进行决策并且投入相应地资源，使得多头管理存在于政府各部门。这种多头管理在相当程度上浪费了政府资源，降低了行政效率，阻碍政府诚信机制的构建。

6.传统文化的消极影响

中国受传统文化影响深远，传统文化深深影响国民价值观念的形成，价值观念一旦形成，就对政治行为产生很大影响，概括起来主要有官本位思想、人情关系化、重权轻责、执行专断、法制意识淡薄等。我国几千年的封建社会， 使得“官本位”思想根深蒂固，“人治”色彩异常浓厚，社会公众参与意识淡薄，政府新的价值追求尚未完全建立，遗留下来的管制性政府的“政府本位”理念根深蒂固，现代服务型政府理念尚未完全建立，使得政策执行主体与相对人之间相互信任缺失、关系紧张，最终阻碍了公共政策的有效执行。

三、政策视角下构建政府诚信机制的路径选择

本文着重探讨政策视角下构建政府诚信机制的具体措施，就首先必须明确政策的过程性概念。所谓政策的过程性是指政策是由确认问题、制定方案、执行政策、跟踪反馈、政策终结等一系列环节构成的动态性过程。相应地本文将从构成政策的过程出发来探讨提高政府诚信机制的路径选择。

1.使公众摆脱扮演“沉默的螺旋”的地位

通过具体途径增加政策受众对政策修正、执行、终止的发言权。公众在日常的政治生活中已经摆脱“沉默的螺旋”地位。由于现代网络媒体、现代传媒的发展，公众的自觉意识不断觉醒，逐渐摆脱在政治生活中的从属地位。

第一，在问题界定过程中，要加强搜集民众对政策问题的倾向性的意见，建立政策问题的社会系统。所谓政策问题的社会系统是指“针对政策问题的搜寻和发现，政府、政党、社会团体、企事业单位、新闻媒介和专业分析机构所构成的及时、准确地发现政策问题的工作体系”；

第二，在制定具体政策的过程中，要遵循公正、效益、可行、创新的原则；

第三，“没有调查权就没有发言权”，在具体的分析、反馈、评估过程中，要广泛收集民众对政策的反应，因为他们是具体政策执行的受众，对所执行政策的功过得失最具有发言权，他们是获得政策效果的第一手资料。

2.切实加强政策主体的行政伦理教育

所谓行政伦理是以协调个人、组织与社会的关系为核心的针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范系统。从此定义中，我们可以得知，行政伦理包括行政组织的伦理和行政人员的伦理。

第一，在行政组织伦理的层面上：第一要加强中央政府对政策的顶层设计，所谓顶层设计是指由中央纵览全局，全面设计、统筹规划，中央组建由国务院相关负责人牵头的专门的机构，切实加强对地方执行所制定的政策的领导和控制；

第二，各地方政府要建立相应地利益均衡机制，破解束缚地方利益藩篱的瓶颈问题；

第三，要加强对行政人员的伦理道德教育，使其在制定并贯彻执行具体政策时能够从保障人民群众的根本利益上考虑，并且要将行政人员贯彻执行政策的合理与否纳入年终绩效考核指标体系。

3.加强社会组织间的竞争，构筑政策网络执行模式

一般认为，政策网络是指由于各自特定的利益和资源而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体，以此影响着公共政策。具体而言，政策网络理论主要包含以下内容，“政策网络中存在多元的政策行为者；政策行为者之间有相对独立的自主性， 不存在一个或少数政策行为者控制或垄断权力的行为；政策行为者之间有很强的政策互依性， 包括资源依赖、利益诉求、政策合法化需求；政策网络的互依性和自主性决定了政策网络中政策行为者之间结成平等合作的关系；由于社会的无序性和情境的不确定性， 政策行为者在参与活动中有着相当程度的流动性”。构筑政策网络执行模式，可以加强互信，促进合作。

4.完善相关制度，变革压力型体制束缚

本文所论述的制度主要是指官僚制，官僚制是最适合现代大型组织的模型，通过组建合理的官僚制，可以避免政府组织的权责不清、职责交叉、执行不力等弊病，从而为建立政府的诚信机制奠定基石；其次，还要加强社会对政策执行的监督机制，内外创新政策监督模式，对不符合当地实际情况的、严重损害当地民众利益的政策要予以终结。

参考文献：

[1]张康之.论政府诚信以及政府的社会信用建设功能[J]. 理论与改革，2004，（5）.

[2]李砚忠.论政府诚信的产生与效果及其模型构建[J].学术探索，2007，（1）.

[3]金冬日.论行政决策[J].2007，（2）.

[4]罗尔斯.正义论[M].中国社会科学出版社，何怀宏译，1998.

作者简介：

张杰（1991—），男，汉族，安徽芜湖，法学硕士，单位：温州大学，研究方向：公共管理学。