兵团农牧团场规范政府性债务管理的思考

甘金山

摘要：近年来，新疆兵团农牧团场政府性债务规模逐年增长，给团场带来了一定的财务风险。为规范和加强农牧团场政府性债务的管理，农牧团场认真对存量债务进行甄别和处理，明确举借政府性债务的权限、主体、规模和范围，坚持债务使用原则，实行项目法人责任制，把债务纳入预决算管理，建立债务预警机制，执行绩效评价制度，制定偿债计划，清理逾期债务，加强和完善政府性债务的监督工作，适度推进团场“三化”建设，从严格控制新负债，逐步形成团场投资资金“借得来”、“用得好”、“管得住”、“还得起”的良性举债格局。

关键词：新疆兵团农牧团；政府性债务；规范

近年来，新疆生产建设兵团各农牧团场为加快推进“三化建设”进程，通过向金融机构举借贷款等方式筹集建设资金，加大团场城镇基础设施、工业园区、交通设施、保障性安居工程、重大水利等重点项目投资，有力地促进了团场经济和社会快速发展。在加大举借地方政府性债务的同时，也带来了团场财政财务风险。如何规范和加强政府性债务管理，有效防范财政财务风险，已成为目前农牧团场及上级相关部门进一步研究和规范的问题。

一、农牧团场近年来政府性债务增加的成因

就目前农牧团场政府性债务的总体来看，债务规模在逐年增加，财政财务风险也在逐步扩大。究其原因有以下三个方面：

（一）“三化建设”投入量大。近年来，各农牧团场着力构建以城镇化为载体、新型工业化为支撑、农业现代化为基础的具有兵团特色的发展格局。“三化建设”的投入加大，形成了较大一部分债务。

（二）民生保障力度增加。随着国家加大对社会保障资金的投入，农牧团场对保障房建设的垫资、各类民生项目的配套资金越来越多，诸多的资金缺口都是通过举借债务，增加了团场债务规模。

（三）工业园区建设扩大。为积极招商引资，农牧团场普遍加大了工业园区建设的前期投入力度，尤其是“三通一平”等基础设施投入，团场预算内资金难以承担，只能通过负债的形式解决，形成了较大的政府性债务。

二、目前团场政府性债务管理中存在的问题

（一）政府性债务资金使用混乱。目前农牧团场举借很大一部分都是通过当地商业银行贷款，用途多为储备农资、农产品兑现等，资金全部用在了基础性建设方面，贷款期限短，成本较高，团场负担加重。由于贷款用途不清晰，很多用于民生、社会性建设项目的资金得不到上级部门化解债务的政策支持，造成团场资金匮乏，阻碍了经济和社会发展，偿债能力逐步下降。

（二）预算约束不强，债务资金使用不透明。由于诸多原因，很多团场预算管理缺乏刚性约束力，存在一定的随意和多变性。在预算执行过程中忽视了对债务预算的控制，造成隐性“赤字财政”，导致负债规模越滚越大。由于债务资金的使用未纳入团场财政预算管理，没有通过职工代表大会来安排使用，有的甚至不履行“三重一大”议事规则，债务资金使用的透明度不高，缺乏外界监督，资金使用存在一定风险。

（三）偿债机制不够完善。由于农牧团场收入来源单一，资金的缺乏程度较高，对举债的积极性很高，但未建立科学完善的偿债机制，除以贷还贷的方式外没有其他更科学和有效的偿债方法，对拖欠的工程款更不能及时纳入偿债计划，且偿债资金的来源不确定性因素较多，无法及时化解债务余额，造成债务总额逐年增长。

（四）项目规划与经济发展水平不匹配。农牧团场在对本单位的中长期规划时没有充分考虑团场自身经济发展水平和收入规模，只注重对规划期内团场社会发展需要建设和投资的项目进行规划、设计和安排，没能从“量入为出”和“适度举借”的原则出发，制定与团场经济发展相适应的总体规划。

（五）对政府性债务内部管理制度不够完善。农牧团场在政府性债务的管理方面，缺少一整套债务举借、使用、偿还和担保等内容的管理细则，未能全方位管理债务；目前各团场对政府性债务的风险评估、预警和应急处置机制的规定尚处于空白状态，加之各团场的经济发展水平相差甚远，产生出不同类型的政府性债务，由兵团制定统一的风险评估、预警和应急处置机制很难全面约束团场的所有债务行为。

三、进一步规范农牧团场政府性债务管理的措施

要规范和加强农牧团场政府性债务的管理，应解决好以下几方面的问题。

（一）解决好存量债务处理问题。

1.对团场本级和各企事业单位举借的债务，应当由政府偿还的债务，报经上级部门确认为历史性政府债务，相应纳入专项债务，等待国家财政及上级部门化解。

2.对甄别后需财政性资金偿还的政府性债务，列入本级年度财政预算和部门预算，通过公共财政预算、国有资产经营收益、其他资金等多渠道安排偿债资金。

3.纳入预算管理的政府存量债务，可申请相应的贷款进行置换，以优化期限结构，降低利息负担。对中央出台的重大政策措施，如棚户区改造等形成的政府性债务，单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。

4.落实好目前在建项目的后续资金，统筹各类资金，优先保障项目续建和收尾工作。符合国家有关规定的在建项目，继续按原协议融资贷款；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应尽可能缩小建设规模，无法更改建设规模的暂时按原办法执行。

（二）解决好规范举债问题。

1.明确农牧团场举借政府性债务的权限与主体。农牧团场政府性债务的举借、使用、偿还或者提供担保，应统一由兵师融资平台公司承办。团场本级及所属企事业单位不得以任何形式直接举借或者提供任何形式的直接担保。团场也不得以学校、医院等公益性资产作为资本注入融资平台公司，不得以向银行或项目单位提供担保和承诺等形式的文件作为项目单位的信用支持。

2.控制农牧团场政府性债务的规模。在举债规模上，严格执行上级部门对团场政府性债务规模的限额管理，坚决制止违法违规和超规模举债。

3.明确农牧团场举借政府性债务的范围。农牧团场举债应符合兵团“三化”建设、信息化和民生建设等项目，主要包括：城镇基础设施建设，兵团支持的新型工业、产业园区和开发区等方面的基础设施建设，基础科研、教育、公益性、保障性安居工程的基本建设项目，商贸流通服务业基础设施建设，兵团农业现代化基础设施建设，水利、公路及其他兵师本级确定的重点项目，等等。

（三）解决好用好管好政府性债务问题。

1.规范使用政府性债务。严格限定政府举债程序和资金用途，政府性债务的使用应坚持“谁受益，谁偿还；谁主管，谁负责”原则，使用单位严格按照贷款批准的用途合理使用，不得挪用到其他项目建设中，更不得用于经常性支出和平衡财政预算，严格限制用于竞争性项目的建设，实现“借、用、还”相统一。

2.政府性债务使用应实行项目法人责任制。政府性债务资金实行项目管理，专款专用、专账核算，以确保资金的安全完整。使用政府性债务的项目，实行项目法人责任制，项目法人对政府性债务资金的使用负责。

3.政府性债务的管理应遵循的原则。政府性债务管理应遵循“统一领导，分类管理，分级负责”以及“责权利和借用还”相统一的原则；在政府性债务的操作过程中，应遵循“适度举债、量力而行、防范风险、统筹规划、程序规范、注重实效”的原则。

4.对政府性债务实行预决算制度。对各政府部门、单位筹集使用，以及公益性项目建设支出使用的债务资金，统一编入公共财政预算管理，经职工代表大会审议通过后，由财政统筹安排支出预算，并每年足额安排偿债资金预算；对于融资平台公司贷款，以及其他国有企业贷款，要区别情况按照资金用途，逐步纳入财政管理。

5.政府性债务管理应建立债务预警机制。根据农牧团场经济发展水平、财政财务状况、债务规模等情况建立监测政府性债务指标体系，要制订防范和化解政府性债务风险的应急预案，健全风险处置机制和责任追究机制，确保政府性债务风险的有效应对和合理处置。出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。

6.政府性债务管理应实行绩效评价制度。对使用政府性债务的项目，必须在项目完工后向财政财务、审计和融资平台公司提交项目完工报告，并及时完成竣工决算的编制、竣工验收和资产移交手续。农牧团场针对项目可采取自评、委托第三方或兵师财政财务部门组织考评、抽评的方式，根据可行性研究报告、项目建设时间、投资使用情况、经济效益、社会效益和环境效益进行绩效评价，结果作为下一年度政府性债务预算批准的重要因素，对评价结果为差的，应缩减下年度债务的借入规模。

7.加强对融资平台公司管理。应进一步分清政府与市场的边界，认真做好融资平台公司债务的管理工作，提升融资平台公司的融资能力和资金运作效益，降低偿债风险，有效缓解政府偿债压力。

（四）解决好偿还政府性债务问题。

1.提高团场经济实力，增强团场偿债能力。化解团场政府性债务，解决当前支出需求与财政收入矛盾的突出问题，最根本还是在于推动团场经济的快速发展，培植强劲的经济增长点，从而增加团场收入，提高债务偿付能力和抵御风险的能力。

2.制定偿债计划，清理逾期债务。严格控制新增项目的举债和欠债规模，对逾期债务进行有计划的清理、偿还，对未到期债务，严格执行偿债准备金制度，做到按时、足额偿还到期债务。

3.明确政府性债务的偿还主体。按照“分级负责、谁借谁还、风险自担”的原则，应由企事业单位承担的债务，由团相关部门积极督促债务主体筹措资金，按期偿还债务，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任。应由团场本级承担的债务，由团发改和财务部门尽可能申请上级化解或项目资金解决，同时列入年度债务预算。

（五）解决好加强和完善政府性债务的监督问题。

建立有效的政府性债务监督体制，将政府融资引导到阳光下，密切监管政府性债务资金的动向；通过网络建立《地方政府性债务管理系统》对债务数据进行实时监控、动态预警；加强对地方政府性债务的专项审计，把债务资金的使用、偿还情况作为考核领导干部业绩的一项重要指标；从源头控制，组织财政、发改、建设、审计等部门联合规范基本建设项目的调整、追加审批程序，从严控制投资预算；将政府债务规模、债务风险指标等纳入地方政府绩效考核范围。

（六）适度推进团场“三化”建设，从严控制新负债。

1.从严控制团场基础设施投资规模，做到量力而行搞建设，严禁投资“形象工程”和 “政绩工程”。加强团场建设规划管理，做到科学、民主和集体决策，杜绝各自为政、重复建设，细化团场建设项目、投资规模和偿还本息计划，优先保障在建、续建项目实施。

2.严格控制新上项目，团场投资的公益性项目和基础设施项目，无经费来源的一律停建或缓建，不能超财力搞建设。要加强新项目的工程招投标、工程量计量、调整及工程付款、工程审批结算等重点环节的管理和监督，把举债建设支出掌握在可控的预算和规则范围内，形成团场投资资金“借得来”、“用得好”、“管得住”、“还得起”的良性举债格局。

（作者单位：新疆伊宁县第四师七十团（中心团场）财务科）

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