农村土地利用视角下的环境友好乡村建设研究

凌雪冰 王湃

摘 要 农村土地利用存在多种问题，土地利用规划随意性大、农村土地产权不清、耕种地块分散、农地质量下降、休闲农业缺乏规范等问题共同制约环境友好乡村建设与发展。加强土地规划、明确农村土地产权、促进农业适度规模经营，推行环境友好型生产生活模式、建立农业生态补偿机制、培育新常态下的乡村休闲产业等举措将有利于推动环境友好乡村建设及发展。研究表明，环境友好型土地利用模式有助于推进两型农业生产体系的建设，是环境友好乡村建设的必要推动因素和解决“三农”问题的重要途径之一。

关键词 土地利用 ；环境友好乡村建设 ；研究

分类号 F323.22 Doi：10.12008/j.issn.1009-2196.2016.02.019

Environment-friendly Rural Construction from the Perspective

of Rural Land Use

LING Xuebing WANG Pai

（1 President Office， Hainan University， Haikou， Hainan 570228；

2 School of Politics & Public Administration， Hainan University， Haikou， Hainan 570228）

Abstract There exist various problems in rural land use， the casualness of the land use plan， the unclearness of the rural land property rights， the scattered distribution of cultivated land， the deterioration of agricultural land and the lack of leisure agricultural specification restrict the construction and development of environment-friendly rural commonly； to strengthen land use planning， confirm the properties of rural collective land， develop moderate scale agriculture， popularize the environment-friendly production and living patterns， establish agro-ecological compensation mechanism and cultivate the new normal leisure agricultural industry will promote the construction and development of environment-friendly rural. The study shows that the environment-friendly land use patterns contribute to promoting the construction of'resource-saving and environment-friendly' agricultural production systems， it is the essential push factor of environment-friendly rural construction and one important way to solve the 'three agricultural problems'. There is coupling relationship between the environment-friendly rural construction and rural land use， to establish the coupling mechanism between them will push forward the coordinated development of rural economic and ecological.

Keywords land use ； environment-friendly rural construction ； coupling mechanism

1992年联合国里约热内卢环境发展大会通过的《21世纪议程》首次正式提出环境友好理念，环境友好模式开始在世界范围内各个领域广为追求探索。2005年，在全国大力推进资源节约型、环境友好型“两型社会”建设的背景下，国土资源部正式提出环境友好型土地利用模式，对中国土地利用提出全新要求及挑战。资源节约、环境友好型的土地利用成为理论研究和实践探索的焦点。

1 文献回顾

综观现有文献，“两型社会”研究从概念界定、政策制定到评价体系等已相对完整和成熟。如，王颖[1]、邹光[2]、邓泺[3]等学者均对两型社会试验区建设的政策制度进行了探讨；王茜茜[4]、付松泉[5]、陈瑜[6]等学者则分别运用不同的方法构建了两型社会发展评价指标体系，并对相应案例区域进行了实证评价。这些文献均显示了两型社会建设研究涵盖了定性及定量方法，且能够得出较为可靠的研究结果。文献梳理发现，两型社会研究中的土地利用问题以城市土地为主要对象。

关于环境友好型土地利用模式的研究主要集中在概念的界定、环境友好型土地利用与生态环境间关系的研究。丁润超[7]基于可持续发展理论、人地关系理论、生态经济学理论、系统理论以及协同学理论对黑龙江省土地利用与生态环境耦合关系进行了评价研究，实证研究得出了各区域土地利用与生态环境耦合程度，并提出了推动环境友好型土地利用模式的对策建议。曾蓓[8]以四川省为例，对环境友好型土地资源优化利用进行了研究，并区分不同区域提出了若干环境友好型土地利用模式。王凌云[9]以河北省赤城县为例对土地利用与生态建设协调关系进行了研究，并结合前人成果和案例区实际情况提出了土地利用模式建议。张小娟[10]、胡彦[11]、刘云[12]等学者也分别选取了不同案例区域，对环境友好型土地利用进行了探讨。文献梳理发现，环境友好型土地利用模式的研究亦是以城市土地为主要对象。

关于环境友好乡村方面的研究则主要集中在农业生产方式的探讨。尹昌斌等[13]在总结生态文明型现代农业特征的基础上，重新界定了“资源节约型循环农业”和“环境友好型生态农业”内涵，提出转变农业生产方式、构建生态文明型农业新型生产模式等建议推动农村可持续发展。刘芳清等[14]认为，发展有机农业是建设“两型社会”的重要举措，在分析长沙市有机农业特点的基础上提出了有机农业发展的路径。向东梅[15]从分享环境友好技术进步预期收益、降低环境友好技术进步预期成本和风险2个方面分析了促进农户采用环境友好技术的制度安排。唐铁朝等[16]对环境友好农业生产的生态补偿机制进行了探索，指出了环境友好农业生产的生态补偿要兼顾生态、社会、经济目标，并对生态补偿的主体、前提、补偿对象以及补偿方式进行了设计。于清华等[17]则在农村生产方式的变革背景下构建了环境友好型农村生产方式。

综上所述，现有文献中，“两型社会”研究中以城市为主体，“两型农村”研究则相对鲜见。少见的两型农村研究均以生产技术和生产方式讨论为主，对于土地这一重要载体的利用研究并不足够。然而“三农”问题是国家社会经济发展的核心问题，环境友好乡村的建设对解决“三农”问题意义重大，不容忽视。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出建立资源节约型、环境友好型农业生产体系，目标是到2020年基本形成资源节约型、环境友好型农业生产体系。而资源节约型、环境友好型的农业生产体系建设的重要载体即是农村土地，环境友好型土地利用模式有助于推进两型农业生产体系的建设，成为环境友好乡村建设的必要推动因素以及解决“三农”问题的重要途径之一。基于此，从农村土地利用视角进行环境友好乡村建设研究十分必要，构建两者间的耦合机制，将实现两者相互促进、协调统一发展。

2 环境友好乡村建设中存在的问题

环境友好乡村建设尚处于探索阶段，从农村土地利用角度来看，主要存在以下问题。

2.1 土地利用规划执行不严，难以贯彻环境友好原则

在乡镇一级的土地利用中，普遍存在重建设轻规划问题。乡镇级土地利用总体规划是土地利用总体规划体系的最底层一级，应为乡镇的具体用地管理提供最直接的实施依据。但目前大多乡镇级土地利用总体规划编制过程中，受技术及精力等限制，仅是将上一级土地利用总体规划的各用地指标进行分解，在土地利用结构、布局、时序安排等方面则相对随意，缺乏具体的可操作性。没有充分论证的乡镇级土地利用规划在实施中自然面临屡作调整的局面。为招商引资，经常出现建设项目优先选地，土地规划相应调整的现象。导致土地利用总体规划科学性和权威性受损，乡村建设中难以贯彻环境友好原则。

2.2 农村土地产权不够明晰，难以推行环境友好理念

农村土地承包经营权期限虽为30年，但长期以来，农村土地产权未能确量确权到户，农民对土地的固定占有缺乏稳定保障，不能激励其在农业生产和生活中节水、节肥、节药来保持农地的肥力，更不能激励农民花更多的成本采用环境友好型技术进行农业生产。另一方面，长期以来，农民习惯了传统生产模式，缺乏并难以理解和建立环境友好型土地利用观念，加上经济利益的驱动，使农民更倾向于掠夺式生产。

2.3 农地耕种模式分散，难以实施环境友好措施

农业适度规模经营对于环境友好型技术的采用具有成本优势，适度规模经营的农业企业也有更大的意愿和资金进行环境友好型农业生产，并且能够得到相应的环境友好生产收益。而在传统的家庭联产承包责任制下，绝大多数农民家庭承包的土地过于细碎零散。农地流转政策的不完善，使得多数地区农业耕种尚未能形成规模经营，很大程度上限制了环境友好型土地利用模式的发展和环境友好型农业技术的推广。

2.4 先进农业技术接受度低，难以保护环境友好生态

为防治农业自然灾害，取得更大的农业收益，农民对于化肥、地膜、农药等过于依赖。过量的施放和采用化肥、地膜、农药等会造成土壤污染，引起肥力下降，不利于土地的生态健康及可持续利用。农民不愿意采用先进的环境友好型农业生产技术主要有二：一是缺乏指导，二是成本偏高。滴灌喷灌等环境友好型农业技术操作专业性强，单靠自学难以实现，需依赖集体经济组织等培训与指导，先进技术设备成本较高，在难以看到较高回报的短期内，农民不愿承担额外成本，阻滞了环境友好乡村建设的农业经济发展步伐。

2.5 休闲农业缺乏规范，难以带动环境友好乡村发展

近年来，休闲农业和乡村旅游行业发展迅速。截至2013年底，全国各类休闲农业经营主体已经超过180万家，营业收入2 700亿元，年接待游客9亿人次，带动2 900万农民受益，接待人数和经营收入均保持年均15%以上的增速。然乡村休闲农业在全国范围内尚未形成规模气候。当前乡村旅游多数局限在观光、采摘、农家乐几种功能定位，普遍存在产品单一、缺乏特色、同质重复等问题，对地方经济发展的带动比较有限。相对于农地转用为城市用地的收益依然偏低，不利于农地保护。在乡村休闲农业的发展过程中，因不注意科学合理的用地规划，缺乏规范，对于景观和生态也有一定程度的破坏，加之农业基础设施薄弱，资金投入不足等，对环境友好乡村建设的推动并不明显。

3 农村土地利用视角下的环境友好乡村建设对策与建议

3.1 坚持规划先行，科学指导环境友好乡村建设的土地利用

在环境友好乡村建设过程中，国土资源部门应发挥职能优势，在加强土地利用规划、土地整治等方面起到应有作用。科学编制乡镇级土地利用总体规划，并与村庄规划等合理衔接，在环境友好乡村建设用地结构、布局以及用地时序安排上作出明确安排，并严格实施土地利用总体规划管理，以确保其权威性。必要时在局部重点区域进行控制性详细规划，对环境友好乡村建设中重点项目的用地作出明确安排。坚持规划先行，将改变乡镇建设用地过于随意的混乱局面，为环境友好乡村建设提供科学合理的用地指导。

3.2 明确稳定农村土地产权，增强环境友好生产意愿

自国土资源部、财政部、农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，各地纷纷展开农村集体土地确权登记发证试点工作。为贯彻落实2014年中央一号文件精神，国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局又联合下发了《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》。2014年底，多地试点工作基本完成，取得了一定成效。农村集体土地确权登记发证是对农村集体、农民与土地长期稳定的产权关系的进一步明确，有利于激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性，增强农民采用环境友好型生产模式的意愿，促进环境友好乡村建设。进一步规范完善农地流转政策，是现代农业发展的必要路径。十八届三中全会后，农地流转问题引起广泛重视。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，对规范完善农地流转政策作出了指导。规模经营的农业企业，更具有采用先进生产技术的创新观念，其资金优势和专业人才也为引进和使用先进生产设备提供支持保障，进而带来的技术优势更易于转化为经济效益。因此，规范农地流转，推进农业适度规模经营，将有利于环境友好农业生产技术的采用与推广，进而推动环境友好乡村建设与发展。

3.3 保护土地生态健康，推广环境友好农业生产模式

通过广播、路牌、标幅、告示、传单等各种传播媒介，在农村各级集体逐层宣传，强化农民环境友好型土地利用方式及农业生产模式的认知态度，加深农民对环境友好乡村建设重大意义的理解，并由地方政府组派科技人员上门科普环境友好型土地利用的方式、教授先进设备管理和技术的使用，为农民提供学习途径。同时，为消除农民引进先进设备的成本担忧，激励农民采用环境友好型生产技术，建立经济补贴与奖励制度。对愿意采用环境友好型生产设备与技术的农户进行一对一技术指导，并补贴首套设备资金，产生较好收益的进行额外奖励，以此推广环境友好型农业生产模式。

3.4 建立农业生态补偿机制，公平有效推进环境友好乡村建设

环境友好乡村建设，一要发展，二要保护。如何协调发展所需建设用地与农地保护间的矛盾，是亟需解决的重要命题。发展所需建设用地占用农用地的，在项目自身带来经济效益的同时，对农地生态环境造成一定程度的损害，理应基于生态角度进行补偿。建立农业生态补偿机制，能够公平有效推进环境友好乡村建设。补偿基金来源则可由项目企业和地方公共财政共同保障。

3.5 培育健康高效的休闲农业，带动环境友好乡村建设发展

打破现有乡村旅游的同质性困局，创新理念，因地制宜的打造具有地方特色和民俗文化的多样化休闲农业产品，培育新常态下的健康乡村休闲产业。休闲农业，保护与发展并重，发展依赖的资源正是需要保护的，没有可持续的生态保护便没有长效的经济利益。因此，在发展乡村休闲产业过程中，尤为重要的是加强农业基础设施建设，科学合理编制产业用地规划，严防农村景观和生态遭到破坏，促进乡村休闲产业健康高效运转，带动环境友好乡村建设发展。

4 环境友好乡村建设研究趋势探讨

在社会主义新农村建设和城乡统筹发展的背景下，环境友好乡村建设势头正猛，前景乐观。与此同时，建设过程中出现的一些问题也亟需解决，多角度、广路径构建环境友好乡村建设发展机制应成为未来探索的重点。

从农村土地利用方式与环境友好乡村建设的关系来看，农村土地利用方式对环境友好乡村建设影响重大，环境友好乡村建设又将反作用于农村土地利用方式，二者相互制约，相互促进。因此，环境友好乡村建下一阶段的研究重点应放在农户接受环境友好型生产生活方式的意愿及顾虑研究、环境友好乡村建设与农村土地利用耦合机制构建等方面。具体可从案例研究入手，选取若干典型区域进行实地调研，考察当地土地利用格局、方式及生态环境现状等方面，从宏观层次评价案例区域实现环境友好乡村建设目标的程度，并了解当地建设环境友好乡村面临的困难和问题；同时从微观层次了解农户接受环境友好型生产生活方式的意愿及顾虑，为后续政策机制的构建奠定民意基础。在此基础上，从理论上论证环境友好乡村建设与农村土地利用方式的耦合关系，并从现实角度构建环境友好乡村建设与农村土地利用耦合机制，推动二者协调发展，促进社会、经济、生态统一。

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