海洋生态损害索赔

1.生态损害索赔权

目前，我国现有的环境法律法规中仅有《海洋环境保护法》第90条规定了“生态损害索赔权”——“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这一规定为海洋生态损害赔偿提供了法律依据。正是根据这一规定，天津市海洋局在中国海洋生态损害赔偿第一案——“塔”轮案一审中获得胜诉。

《海洋环境保护法》（1982年）第41条以及1999年修订后的第90条，奠定了海洋生态损害索赔的法律基础。《海洋环境保护法》第90条将损害分为海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区三个方面，并没有明确某个具体部门行使海洋生态索赔权，仅笼统规定“由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。这是因为，根据《海洋环境保护法》第5条，环保、海洋、海事、军队、渔业部门都有一定的海洋环境管理职权且分工不够明确，在某些方面还造成了“五龙闹海”的现象。

《海洋环境保护法》第90条正式确立了“生态损害索赔权”，并规定了代表国家提起损害赔偿诉讼的部门，既奠定了生态损害赔偿之诉的法律基础，又解决了生态利益代表缺位的难题，可谓一举两得。作为生态损害赔偿制度建设的核心问题，生态损害索赔权实际上是一项“程序权”——由特定部门启动生态损害索赔程序，而“实体权”则在此之前已经通过生态利益法律化制定相应的原则与规则予以解决。对于“行使海洋环境监督管理权的部门”来说，代表国家追究生态损害赔偿责任是法律赋予的一项职权。由此可见，从程序法来看，“生态损害索赔权”是“诉权”而非“实体权”；从行使主体来看，“生态损害索赔权”是“权力”而非“权利”。

2.特定环境行政部门提起生态损害索赔之诉的主体资格

保护公共利益是诉讼公正的应有之义，在保障民事领域当事人意思自治的同时必须加强维护公共利益。面对此起彼伏的生态损害事件，我们迫切需要一个代表国家利益、社会公共利益的主体提起民事诉讼从而落实生态损害赔偿责任。《海洋环境保护法》第90条开创了授权特定行政部门提起生态损害赔偿之诉的先河。尽管现实中已不乏检察院提起民事诉讼的案例，但环境行政部门从事环境保护和管理工作比检察院具备明显的技术优势，优先考虑由环境行政部门行使生态损害索赔权似乎更加顺理成章。再次，有必要分析生态損害赔偿诉讼中特定行政部门享有诉权与处分权的理论与法律基础。

第一，当事人与诉权理论。传统的当事人适格理论把当事人适格的基础完全归于原告和被告对诉讼标的管理或处分权，而且管理权、处分权皆源自于实体法规定。我国传统民事诉讼理论强调诉讼当事人必须与案件有直接利害关系。随着诉讼实践的发展，传统的当事人适格理论既难成为形成之诉和确认之诉，当事人适格的基础也不能解释诉讼担当、群体诉讼等情形中当事人适格的问题，从而被以“诉的利益”为基础的当事人适格理论所取代，扩大了当事人适格的范围。只要诉讼标的争执在法律上利害关系对立双方之间进行，当事人对该诉讼就有“诉的利益”。关于诉的利益，不同国家有不同判断标准。一般来说，大陆法系国家包括我国的民事诉讼属于“规范出发型”奉行“实定法确定”的原则以制定法作为确定诉的利益标准。英美法系民事诉讼是“事实出发型”自始至终贯彻着“自然正义”精神，通常以法官自由裁量决定诉的利益的有无[1]。

生态利益属于公共利益，政府承担维护公共环境资源的职责并通过行政权力的二次分配将有关环境保护与管理的职权分配给特定环境行政部门，由他们代表国家行使环境管理权、承担环境保护责任。所以当发生生态损害时，特定环境部门负责维护的环境利益遭到损害时当然可以认定特定环境部门具有诉的利益，从而代表国家提起生态损害赔偿之诉，但需要通过生态损害赔偿法制定法律规范予以授权。

此外，近年来诉讼信托理论的产生也使适格当事人的范围，从传统的直接利害关系人扩展到非直接利害关系人。根据该理论，非直接利害关系人可基于法律规定或当事人的授权，而享有程序意义上的诉权从而有权以自己的名义提起诉讼并承担程序意义上的诉讼后果[2]。当生态利益受到损害时，国家可以作为民事主体享有诉权，这种诉权必须由作为监管人的特定环境行政部门来统一承担，该特定部门基于法律规定代表国家提起民事诉讼。因此，特定部门提起生态损害赔偿之诉，还可以认为是一种法定的诉讼信托。

第二，处分权原则。民事关系实行意思自治，坚持当事人处分原则。所谓民事诉讼处分权，是指当事人依法享有的、决定是否行使以及如何行使权利并具有约束力的利益和自由。当事人处分权的一项重要内容就是程序发动权，即“没有原告就没有法官”、“民不告，官不究”。在此，特定环境行政部门提起生态损害赔偿之诉是否侵害当事人启动程序的处分权，可以从处分权的界限进行分析。任何权利都不是没有界限的，处分权也不例外。《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”可见，我国实行的是有限处分原则。此外，《宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得侵犯国家的、社会的、集体的和其他公民的合法的自由和权利。”根据这一宪法精神，当事人处分权的行使应当以社会公益目的为边界[3]。如果处分行为违反法律，侵害了社会公益，将要受到国家的干预。

由此可知，特定环境部门在当事人“越界”行使处分权的情况下，可以提起民事诉讼，但范围应仅限于当事人对生态损害负有赔偿责任的情形，不得任意涉足私权领域。所以，由特定部门代表国家提起生态损害赔偿之诉与处分权原则并不冲突。

第三，法律依据。考察我国现行法律，很多法律原则和规范可以为立法授权特定部门提起生态损害赔偿之诉提供支持。除了《宪法》第51条之外，第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏国家的或集体的财产。”《民法通则》第7条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。”《民事诉讼法》第15条规定：“机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。”《环境保护法》第6条第1款规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”

3.扩大提起海洋生态损害赔偿诉讼的主体范围

为了及时有效的保护海洋生态系统的健全状态，有必要对我国海洋生态损害赔偿诉讼的起诉主体资格加以扩大，使其不仅仅限于海洋环境监督管理部门。海洋生态环境属于公共财产，虽然我国法律规定其为国家所有，我们每一个人都负有保护的义务，但同时也意味着我们每一个人都享有管理海洋生态环境使其免遭损害的权利。

第一，起诉主体范围扩张的理论基础。有无诉权是一个主体能否成为原告的标志。在相当长的时间里，实体法占有绝对优越的地位，而程序法则依附于实体法存在。在这种观念下，只有实体上的权利受到侵害时才会享有诉讼的权利，即诉权严格限制在实体法意义上。但自从人们认识到程序所具有的独立价值后，诉权的内涵就有了双重性，即程序内涵和实体内涵。程序内涵的诉权即在程序上请求法院行使审判权，它的行使旨在将纠纷或争议引导到诉讼中的程序功能。由于“公害”的泛滥，现代诉讼法承认诉权的实体含义与程序含义在特定情况下的分离。因为，如果绝对的把诉权主体界定为直接利害关系人或具体行政相对人即实体争议主体，那么必然导致大量的环境案例得不到及时合理的解决。因此，处于解决纠纷等诉讼目的的考虑，法理拿起法律技术的衡平武器，利用诉讼利益的变通，赋予非实体争议的第三人以程序含义诉权来维护实体争议主体的权益，从而扩大诉讼主体范围。在诉权理论变化的影响下，当事人适格也由实体适格（实质适格）向程序适格（形式适格）转变。程序性当事人理论认为，诉讼当事人是一个程序性的概念，判断诉讼当事人是否适格，只要看起诉的当事人是否拥有诉权（程序诉权），而无需从实体法上考察其与诉讼标的的关系，也就是说当事人可以不是利害关系人。依此理论，原告包括一切符合诉讼程序要求的起诉人。凡是以自己的名义起诉的人就是原告，并不以实体权利或法律关系主体为限。我国民事诉讼理论关于原告资格也经历了类似的变化：最初民事诉讼原告是“因民事上的权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，并受人民法院裁判拘束的直接利害关系人。”到“因民事上的权利义务发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，旨在保护民事权益，并能引起民事诉讼程序发生、变更或消灭的人。”再到“以自己的名义，就特定的民事争议要求法院行使民事裁判权的人及相对人”[4]。从这一系列法律用语的变化中，可以看出当事人概念当中的实体内涵分量在逐步减少，其程序意义与分量正逐步凸显出来[5]。这意味着，直接的“利害关系人”和非直接的“利害关系人”，都可以成为原告提起诉讼。直接利害关系人是为保护自己的民事权益而进行诉讼的人。为保护他人的民事权益而进行诉讼的人是非直接利害关系人，其对争议的民事权利享有管理权、支配权等。如财产代管人、国有资产管理人等，他们并非案件的直接利害关系人，但他们都可以成为民事诉讼的适格当事人。并且，“利害关系”也不仅仅限于传统法律所认可的人身与财产上的利益关系，并且还应当包括人们在审美、舒适感等环境方面的利益。这些都为我国海洋生态损害赔偿诉讼诉讼原告主体资格的扩大提供了理论依据。

我们主张扩大我国海洋生态损害赔偿诉讼的原告主体，目的就是为了更加及时有效地保护海洋生态环境，并不是说起诉主体有权获得被告支付的赔偿。其实，无论是海洋环境监督管理部门，还是其他起诉主体，都无权享有被告支付的赔偿，这一赔偿（除相应的评估研究費用外）都应该用作恢复遭受损害的海洋生态系统，这也是对海洋生态损害进行赔偿的本质目的所在。

第二，起诉主体范围的扩张。鉴于上文的论述，我们建议对我国海洋生态损害赔偿提起诉讼的主体应当作以下扩张。

（1）社会一般公众。海洋生态环境是一种公共物品，任何公民都是海洋生态系统服务功能的享有者和保护者。一旦发生了海洋生态害，每个公民的健康权、财产权和对优良环境的享受等利益都不可避免的受到不同程度的侵害或威胁。在这种情况下，任何公民都可以自己的环境权益受到侵害为由提起诉讼，参与到海洋环境保护的行列中来。例如，在美国“学生诉洲际商务委员会”案件中社会公众的适格原告地位得到了确立。在此案中，学生认为美国洲际商务委员会关于提高铁路运费的决定，会导致可循环利用的物资的能耗量降低，这样一来全国范围内会有更多的废弃物，他们就无法像以往一样享受当地公园的风景。尽管学生声称的因果关系十分勉强，最高法院经过审理认为，学生们确有资格对洲际商务委员会的行为提起控告[6]。

（2）社会环保团体。环保组织对环境问题十分关切，再加上其往往能结合人才在科技与法律问题上提供专业知识与技术。通过社会环保团体的参与，可以使大公司的生产经营行为进行经常性的监督和法律上的对抗与制衡，也可以解决由单个公民诉讼中出现的诸如信息渠道不通畅、法院负担过重等问题。

（3）检察机关。通常情况下，海洋生态损害赔偿的原告面对的是一个庞大的污染企业和有强大威慑力的行政主体，双方无论是在资金、信息还是组织上都是无法比拟的。这时就非常需要一个国家机关为代表，以维护社会公益并与污染企业抗衡。检察机关就是合适人选。检察机关作为法律的监督机关是国家利益的最佳代表，具有为了社会公益提起民事和行政诉讼的职能。检察机关也应该是海洋生态损害赔偿诉讼的适格原告。针对特定的民事、行政案件提起诉讼，是现代世界绝大多数国家从立法上授予检察机关的一项权利。《罗马尼亚民事诉讼法典》规定，只要出于保护国家或公众利益或保护当事人的权利和合法利益的需要，检察长就可以参加诉讼。美国法中也赋予了检察官在涉及联邦利益的案件时可以享有起诉权。法国新民事诉讼法规定，在法律有专门规定的案件中，检察官作为主要当事人提起诉讼，除上述案件外，在公法秩序受到损害时，它可以为维护公法秩序而提起诉讼[7]。

参考文献

[1] 江伟，邵明，陈刚，《民事诉权研究》北京，法律出版社，2002。

[2] 熊跃敏，赵宁，《检察机关提起民事诉讼：法理价值及其程序构建》河北法学2005。

[3] 史长青，《检察机关提起公益诉讼之理论问题解析》，行政与法，2004。

[4] 郭英华，李庆华，《试论环境公益诉讼适格原告》，河北法学，2005

[5] 常怡，《比较民事诉讼法》，北京，中国政法大学出版社，2002

[6] 常纪文，《国外环境民事起诉权的发展对我国的启示》，《中国环境科学》，2002。

[7] 郭英华，李庆华，《试论环境公益诉讼适格原告》，河北法学，2005。

作者简介

张晶婧，1990，女，山西省大同市阳高县，山东科技大学，学生，法学硕士，研究方向环境与资源保护法学。