区域经济一体化进程中的府际合作问题研究

魏向前

摘要：为了积极适应时代变革对呼包银榆经济区府际合作的全新要求，呼包银榆经济区府际合作必须秉持协同治理的思维，构建跨域协同治理的长效机制，以实现呼包银榆经济区府际合作水平的全面跃升。

关键词：呼包银榆经济区；府际合作；区域治理

中图分类号：F127文献标志码：A文章编号：1008-2921（2016）02-0081-05

根据府际关系理论，在呼包银经济区区域经济一体化进程中，跨域各成员单位应秉持整体性治理的理念，最大限度地突破地方保护主义的樊篱，通过精诚团结、合作共治来实现跨域合作的帕累托效应。但目前该经济区面临产业同构、地方之间经济发展不平衡、地方政府间合作不可预期性以及契约精神在政府层的缺失等现实困境，从而成为严重制约呼包银榆经济区区域经济一体化进程的瓶颈因素。这绝对不符合公平公正、合作共赢的公共行政精神。因此，应以合作共赢的治理理念为指导，以区域合作组织协商机制、区域合作规则机制、区域政府利益分配和补偿机制等制度创新为突破口，全面推进呼包银榆经济区政府间全方位有效合作进程。

一、府际合作理论来源

府际合作，简言之，就是政府之间的合作。它是区域经济一体化进程快速发展的产物，要想积极稳妥的推进这一进程，首先就必须加强对相关方面的理论研究。我们认为，地方政府间合作理论来源一般包括以下几个方面理论。

1.博弈论

博弈论（Game Theory）亦称对策论，是一种研究相互依赖、相互影响的理性决策主体在相互外部性经济条件下决策行为的一种决策理论。该理论最早由美国著名经济学家冯·诺依曼在其与同为美国经济学家的摩根斯坦于1944年合著的《博弈论与经济行为》一文中提出，1950年，美国著名的经济学家纳什又对博弈论进行了进一步的拓展。作为一种分析、解决合作与冲突的决策理论与决策工具，博弈论受到了积极推崇与广泛应用。该理论所要解决的核心问题是决策主体在进行决策时要依据其他决策主体所采取的行动而选择做出相应对自己最为有利的步骤。博弈论分为合作博弈与非合作博弈两种类型。作为一种强调注重个体理性、个人最优决策而忽视其他外界相关决策主体的利益，其可能会取得有效的结果，也可能无果而终。

美国学者多麦尔教授在其《政府间关系》中指出，横向政府间关系可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力分割体系。作为独立的地方利益主体，地方政府以实现自己利益最大化目标为己任本来无可厚非，但会引发区域经济一体化进程中利益相关方博弈的难题。从短期来看，如果地方政府在不考虑对方的利益而只关乎自己利益最大化时，固然能实现自身利益一时的最大化，但对方却因此会付出巨大代价，这种博弈最终只能是一种正负相抵的零和博弈。双方如果出现拒不合作的情形时，则往往会导致两败俱伤，一损俱损的结局。一方面，这种区域地方政府间低效乃至无效的非合作博弈将无疑对国家与社会的整体利益造成巨大的损失：如公共资源的浪费、规则制度的践踏、社会正义的伤害等。同时也会使博弈双方陷入低水平恶性竞争的“囚徒困境”局面，区域地方政府间关系也因此不断恶化，最终会使区域地方彼此间均因此而蒙受不同程度的损失。另一方面，由于毗邻区域地方政府互为利益相关方，如果从长远、战略角度进行积极审视的话，双方可能都会充分考虑彼此的利益诉求和区域整体利益的实现，加之区域地方政府在经历过两败俱伤的负和博弈的惨痛教训后，必然要走向一种新型的竞争与合作关系。因此，区域地方政府在做决策时势必会努力突破“囚徒困境”的局面，慎重考虑不合作可能带来的高额成本与代价，从而积极寻求超越单方面利益最大化而充分考虑双方利益最大化，积极寻求双方在成本收益上的利益均衡点，这样就会出现双方都皆大欢喜的双赢式正和博弈结果。[1]

2.伙伴关系理论

最早提出这一理论的是美国学者安德森，他认为，要很好地解决各国行政区划与区域经济一体化之间的矛盾，有必要加强地方政府间协同治理的力度，尤其是通过各区域地方政府之间的民主协商，形成多中心的地方治理机制。美国学者希克斯则认为，新公共管理理论的最大缺陷是过分强调了公共服务模式的市场化，从而造成了治理的碎片化的后果。要扭转这种局面，就必须通过建立跨部门、跨地区的公共服务标准和协议，加强地方政府之间的协调与合作。此后，美国学者戈德·史密斯正式提出了基于网络治理视角下的伙伴关系理论，从而进一步夯实了该理论的内涵与外延。他认为，为了实现公共价值并达到善治的效果，不同行政隶属地方政府之间、不同部门之间、不同政策领域之间、公共部门和私人部门之间、政府与公民之间在推进区域经济一体化和实现区域公共服务均等化时要做到无缝隙、全链接、网络化的合作，唯此才能实现跨区合作的最大效果和最高境界。[2]

伙伴关系理论的提出无疑具有鲜明的时代背景。当今人类世界发展面临的最为重要和紧迫的时代课题是什么？如果从经济与社会可持续发展的角度来审视的话，包括以下内容：跨区域、甚至是跨国界的环境变迁和环境保护问题，经济发展与区域经济发展的均衡性问题，贫富分化与社会共同富裕问题，区域资源合理利用与地方竞争力发展问题等等。这些问题的解决绝非一个部门、一个地区、一级政府甚至是一个国家所能解决的，必须建立在基于利益共享、风险共担，且具有良好的协作意愿与协同治理的跨界合作的府际协作机制的基础上，唯此才能满足各方善治的需求。

3.集体行动理论

美国著名经济学家奥尔森在其《集体行动的逻辑》一书中通俗易懂、直指要害地指出，在现实生活中，每个人都是“经济人”。因此，即便是在一个具有共同利益的群体中，每个人都是基于自身利益最大化而进行着理性抉择与行动，而非考虑到集体的共同利益。即便有这方面的考虑，也绝非首要考虑目标。既然集体行动中所有成员都会从中受益，因此其中的一部分追求自我利益的理性人自然而然的会产生搭便车的想法与行为。如此一来，参加集体行动的人就必然会越来越少，集体的共同目标反而难以实现，集体行动也因此不可避免的走向失败。三个和尚没水喝的故事其实就是对奥尔森该理论的最好诠释。奥尔森甚至认为，集体行动的困境还极有可能对国家的经济增长乃至兴衰存亡产生致命的负面影响。至于如何破解这一难题，奥尔森也开出了相应的药方：要么减少集体人数，使大家尽可能的在一个较小范围内达成一致行动的共识；要么采取选择性激励的办法，也就是采取奖励的正激励或强制处罚的负激励的办法。只有这样才能最大限度地消除集体成员中那些理性且自私的成员搭便车的现象，最终实现群体的共同利益。[3]

极富争议、极富魅力、极具开创性的集体行动逻辑理论的确能够很好地解释大量现实生活中公地悲剧的现象。奥尔森的选择性激励观点无疑对解决诸如区域间过度竞争所带来的零和甚至负和博弈所导致的公共资源浪费及公共组织低效等公共事务的困境提供了清晰的逻辑思路，从而对解决当下区域经济一体化进程中的政府间协作具有诸多启发作用。为了实现区域公共利益最大化，为了实现区域主体双赢的结果，就要通过相应的制度设计和制度安排来有效激励各区域地方政府，以此全力促成地方政府个体理性和区域整体理性一致，最终使区域地方政府按照某一标准联合起来并采取一致的集体行动，从而构建全方位的政府间合作机制。

二、呼包银榆经济区府际合作的个案分析

地方政府间合作往往涉及跨域公共事务。在呼包银榆经济区，产业布局、交通运输、环境保护、流域管理、水资源开发等都是跨域治理的重要议题，其重要性与紧迫性日渐彰显。如何解决此类问题也是学术界目前正在不遗余力研究的课题。

（一）呼包银榆经济区地方政府间合作治理的现状分析

呼包银榆经济区各区域之间地缘毗邻、资源丰富、经济发展迅速，因此完全具备大规模合作的基础。在呼包银榆经济区未获国家正式批复之前，宁蒙陕甘毗邻地区政府间自发合作已有10年时间，2012年呼包银榆经济区获国家正式批复之后，该地区跨域合作进入一个新的时期。纵观10年来的跨域合作历史，该经济区合作共赢、抱团发展的理念凸显。具体合作项目增多、范围扩大。

1.跨域合作治理平台的初步搭建

随着区域经济一体化进程的加快，区域经济联系更加紧密，区域合作交流日益频繁，区域合作成果丰硕。这其中跨域合作治理平台的构建就成为区域合作治理的中枢与发动机。从呼包银榆经济区合作平台建设演进情况来看，主要包括宁蒙陕甘毗邻地区跨域合作治理平台：有宁蒙陕甘毗邻地区共同发展联席会议、宁蒙陕甘毗邻地区经济技术合作洽谈会等；呼包银榆经济区跨域合作治理平台：呼包银榆经济区市长联席会议、呼包银榆经济区经济技术合作洽谈会等。

2.跨域合作治理的项目不断增多

市场经济的快速推进催生了呼包银榆经济区区域经济一体化的全新要求。因此，呼包银榆经济区地方政府除了继续履行发展当地经济的功能之外，而且还要承担提升区域整体发展的能力。在这种背景下，呼包银榆经济区地方政府之间的合作呈现领域不断拓展，合作内容不断深化，合作方式日趋多元的特征与趋势。具体表现为：从单一的经济合作扩大到行政合作，从单纯的经济贸易合作扩展到公共事务合作。这些都为进一步深化跨域全面合作创造了有利的条件。尤其是随着《呼包银榆经济区发展规划》的出台，该地区跨域产业经济交通物流、文化旅游、生态保护、教育医疗、人才开发等领域的合作也正式开启。

（二）呼包银榆经济区政府间合作中存在的突出问题

从当前呼包银榆经济区政府间合作的实际情况看，该地区跨域合作虽说取得了一定的成效，推动了区域经济一体化进程，部分实现了善治的目的和要求。但受制于多方面的因素，该地区政府间的合作还处于一种调适及磨合阶段，也就是说尚处于合作的初级阶段。因此不可避免地存在着诸多合作困局，从而大大影响了该区域合作向更深层次迈进，这不能不引起政界、学界及社会各界的高度重视。

1.产业趋同现象严重

在呼包银榆经济区，各地方政府均将煤化工产业作为其支柱产业，而且自成体系，大而全地发展。在奶产业、羊绒制品、装备制造业、新能源、新材料等领域，该区域上述产业的雷同率也很高，各自为战、恶性竞争的情况也比比皆是。这种严重的产业同构现象负面影响表现在：一方面，造成经济区内难以形成规模化产业经济，不符合国家产业互补与结构升级的政策导向；浪费了大量宝贵的不可再生资源，影响了宏观经济效益的提升；降低了区域经济发展速度与效率，阻碍了区域专业化分工的形成；限制了区域间分工与合作，减少了区域经贸关系的往来与联系。另一方面，加剧了经济区内各地方政府间的非理性竞争，容易引发地方政府间紧张关系，地方保护主义现象也将因此而不断升温。因此，其负面作用绝对不能小觑。

2.地方保护主义盛行

目前，在推进呼包银榆经济区区域经济一体化进程过程中，由于该经济区各地方政府互不隶属，导致行政体制分割、各自为政现象严重。在很大程度上，往往是经济型府际关系被行政型府际关系所替代。这样一来，在地方利益的驱动，和“肥水不留外人田”“大树底下不长草”的思想作用下，导致地方保护主义盛行，市场分割严重，从而难以真正做到区域内资源的优化配置及经济的有效融合。具体表现在：一方面，在市场经济法制不太完善的情况下，该区域的一些企业为了求得生存与发展，确保实现其产值与利润的最大化，往往求助于地方政府通过一系列行政手段来限制外来商品进入以及禁止本地商品流出，从而确保通过政府对市场进行人为干预、设限来达到占有本地市场的目的。另一方面，则通过一些不合法的手段和方式对外地企业和商品进行打压，以确保本地企业市场占有份额居主导地位。这种做法所带来的后果是，短期内会对本地经济发展带来一定的效益，但从长远看，则是区域整体竞争力的降低，整体利益的损耗，资源配置的低效，区域经济的割裂，最终不利于区域整体可持续发展。

3.区域公共服务缺失

良好的区域公共服务既是整个区域经济健康发展的重要保障和必要前提，也是加强区域政府间经济、社会乃至政治合作的必要保障。但随着区域经济一体化的迅猛发展，使得原先属于本地的公共事务越来越呈现出更为明显的外部化特征。而通过以往的单边治理来应对层出不穷的跨域公共服务问题显然已经是力不从心。另外由于各地方政府都不同程度存在搭便车的侥幸心理，各家自扫门前雪，对跨域公共服务由谁提供如何提供漠然视之，不愿意积极主动地单方或共同提供公共服务。从而导致跨域公共服务供应不足，继而产生公共事务治理失灵的情况。在呼包银榆经济区经济一体化进程中，由于缺乏统一、权威、操作性强的法律法规体系，加之区域各地封闭式的行政管理体制和区域协作意愿的缺失，导致了跨域公共产品和公共服务供给严重不足，跨域协同治理几近失灵。跨域公共基础设施建设滞后、黄河流域的水资源不科学分配以及污染治理不力就是明显的例子。

三、呼包银榆经济区政府间合作治理的实现途径

呼包银榆经济区政府间合作是一项涉及面广、内容复杂且具有实时动态性的系统工程。因此，呼包银榆经济区政府间合作要想取得突破，就必须按照系统论的内涵及思想入手作为相关机制体制的建构与完善的突破口。既要积极研判整体框架的可行性与合理性，也要充分考虑整体框架内部之间的有机配合与衔接问题。因此，呼包银榆经济区政府间合作机制必须在认真遵循系统论中的整体性、关联性、动态性及层次性的核心思想基础上，从搭建功能性组织机构、加大制度的执行及监督力度、合理分配各方利益诉求、实行产业错位发展、合理配置区域资源出发，积极打造呼包银榆经济区政府间合作的长效机制。

1.转变区域治理的思维，重塑合作共赢的理念

对呼包银榆经济区各地方政府而言，每个地方政府自身行为也不可避免地会受到竞合理念的影响与引导，各地方政府应该认识到，虽然这一地区在资源禀赋、产业布局等方面具有同质性地特征，在招商引资及开拓市场等方面都不可避免地存在不同程度的竞争情况，但是区域地方政府间的合作也是必不可少的。这是因为在区域经济一体化的进程中，出现了大量的跨域公共产品和公共服务的供给问题，而这些跨域本身不是单个地方政府能力范围内所能解决得了的，必须各方通力合作才能解决。即便有实力雄厚单个地方政府能解决，但由于行政管理管辖权的限制，整个区域的公共服务和公共产品供给的衔接只能也必须由各方共同协作才能实现。在这种情况下，呼包银榆经济区地方政府间展开跨域合作就成为一种必然的现实选择，只有这样才能为推进呼包银榆经济区的一体化进程以及实现大河套地区的崛起创造更为有利的竞争条件和发展环境。总之，呼包银榆经济区各地方政府应该彻底摒弃过去那种单纯的对抗性的狭隘的竞争观念与以我为中心的独赢思维，积极树立符合时代潮流的以合作共赢为特征的现代行政理念，以实现在呼包银榆经济一体化进程中促进本地区乃至整个区域更快更好的发展。

2.创新组织体制，搭建跨行政区域的宁蒙陕地方政府间合作组织

就当前呼包银榆经济区规划与建设现状而言，为了从体制上保证行政区局部利益为经济区全局利益让道。建议由中央牵头或授权，建立由宁夏、内蒙古、陕西三省区政府发展和改革委员会牵头、银川市、呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、榆林市合作方政府共同参加的跨行政区域的宁蒙陕地方政府间合作组织。其职能包括：一是研究制定呼包银榆经济区统一发展规划和统一发展政策。在推进呼包银榆经济区一体化过程中，应秉持弱化行政区概念，强化经济区概念的原则，做到规划先行，统筹考虑。制定出超越现有行政区划，能够覆盖呼包银榆经济区内各城市等级、各行政主体以及各功能的大区域规划。包括消除市场壁垒和产品流动障碍，形成统一的市场体系；发挥各地区优势，形成合理分工的产业一体化；建立完善、协调的交通物流网络，推进基础设施一体化加强对户籍、住房、就业、医疗、教育、社会保障制度等方面的协调与管理，联手构建统一的制度架构和实施细则；在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术研发、信息共享等方面，营造无差异的政策环境，实现区域制度架构的融合统一。二是公平公正仲裁呼包银榆经济区经济纠纷。这是符合国际通行经验与做法的一种普遍选择。从世界范围来看，成功的区域一体化国家间联盟如欧盟、海合会等组织以及像世界贸易组织，在其成员国发生经济和贸易纠纷或成员国之间采取贸易保护主义政策时，都通过专门权威机构进行协调及仲裁，以确保区域经济一体化进程不受影响。从西方发达国家来看，为了推进区域经济一体化，德国、美国、加拿大分别设立了区域联合体、区域开发委员会、大都市区政府等相应的权威协调及仲裁机构作为保障机构。呼包银榆经济区应着手建立类似发达国家所设立的跨域协调及仲裁机构，以独立、客观、公正的第三方的身份，秉持促进区域经济一体化、实现区域整体利益为出发点，积极协调并公平仲裁各成员政府之间的摩擦与矛盾，确保跨域地方之间合作的顺利进行。

3.建立有效的政策支持机制，优化区域经济结构和城市功能定位

为了破解呼包银榆经济区政府间合作这一重要命题和重大难题，呼包银榆经济区各地方政府应进一步扩大合作共赢的共识，走协同治理的道路。尤其是要明确城市功能定位，优化区域经济结构，加强产业合作，不断突破区划界限，推动和实现呼包银榆经济区实现资源统一整合、产业优势互补以及经济错位发展。唯此才能实现该地区整体竞争力水平的提升。呼和浩特应利用其作为内蒙古自治区首府、呼包银榆经济区核心城市以及毗邻京津冀经济圈的区位优势，从宏观上培养并重点承接京津地区的产业转移，从而形成乳业、现代服务业、现代物流业、特色旅游等独具特色、竞争力强的支柱产业。北方重镇，内蒙古第一大城市的包头则应继续发挥老工业基地的作用，加大改造和技术升级的力度，继续大力发展装备制造、军事工业、现代服务业、旅游业及现代农业，使其继续扮演新时期呼包银榆经济区极具竞争力的核心城市的角色。银川市作为宁夏首府，西北重镇、中阿博览会永久举办之地、丝绸之路经济带重要节点城市，应继续发挥其作为呼包银榆经济区核心城市以及国家向西开放桥头堡的重要作用，大力发展高端装备制造业、煤化工工业、生态纺织业、葡萄酿酒业、现代设施农业、现代服务业、清真食品和穆斯林用品、乳品产业、旅游观光业等。鄂尔多斯应大力发展煤化工产业、羊绒纺织业、稀土产业、旅游业、现代服务业、现代物流业等，将其建成呼包银榆经济区特色鲜明的副中心城市。榆林则利用其独特的区位优势和富集的资源储备优势，努力打造煤化工产业、现代物流业、旅游业，作为副中心城市无缝隙融入呼包银榆经济区。吴忠、石嘴山、乌海等城市也要依托其发展优势，找准自身发展目标定位，加大经济转型的速度，建成经济区内特色鲜明的区域经济体系。

4.健全地方政府间合作的契约机制，强化跨域合作监督及仲裁机制

为了保障跨域协同治理的顺利推进，应双管齐下，积极构建刚性契约机制和柔性契约机制。一方面，为了避免地方政府间合作过程中出现因交易成本过高而使部分合作方利益受损的情况，继而可能会出现一些地方政府为了有效规避风险以致铤而走险，置法律于不顾，从而对合作另一方及区域整体利益造成连带损伤的情况。跨域经济区应根据自身的现实状况，积极借鉴美国、日本等西方发达国家的经验，在现存法律法规框架下，加快出台《跨域政府间关系法》《区域合作法》等一系列区域合作的法律法规。以使地方政府间合作有法可依，同时也可确保对不遵守法律一方进行司法仲裁与惩戒。另一方面，由于建立在基于信任与名誉基础上的柔性契约机制对于降低包括谈判、交流及监督等方面的交易成本也是显而易见的。因此，在当前区域经济一体化进程中，为了避免由于府际合作法律法规的缺失，加上第三方监督与执行机制的缺位所带来的跨域合作失灵情况的发生。依靠柔性契约的方式进行地方政府间跨域合作显然成为一种经济、高效、可行的合作方式。虽然作为“经济人”的地方政府具有自利性的一面，但建立在基于诚信作为担保与承诺、以法律为保障与约束基础上的跨域协同治理必将获得重大突破。

参考文献：

[1]张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：上海人民出版社，1996：15-19.

[2]王健.“伙伴关系”的提出[J].中国行政管理，2008（8）.

[3]奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：上海世纪出版集团，1996：56.

[4]陈咏梅.论法制视野下区域府际合作机制的创新[J].江汉大学学报，2014（1）.

责任编辑：任德靖