试论我国公共利益法律界定模式构建

徐卫峰

摘要：公共利益如何界定是当前学术界与实务界的难点问题。目前，关于公共利益有立法界定、行政界定和司法界定三种模式。

关键词：公共利益；国家机构；社会和谐

中图分类号：D90文献标志码：A文章编号：1008-2921（2016）02-0070-03

公共利益已经成为重要的宪法性概念，大量的法律法规如《物权法》《土地管理法》等均涉及公共利益条款。但是，对于公共利益的内涵和外延，由谁判定和以什么标准来判定，却一直缺乏明晰的法律规范。法律规定的缺位直接导致公共利益的界定出现混乱和无序，进而导致公共权力行使的膨胀和滥用。因此，有必要对公共利益从法律上进行恰当的界定。

一、公共利益解析

公共利益是重要的法学概念，但一直缺乏明确的法律规定。有学者指出，公共利益概念为典型的不确定法律概念，包括利益内容的不确定性和受益对象的不确定性。[1]目前并没有一个公认的“公共利益”定义。[2]

理论界关于公共利益，主要有整体利益论、多数利益论、利益空虚论、利益平衡论四种观点。其中整体利益论强调公共利益是社会全体成员的整体利益，[3]多数利益论强调公共利益是社会绝大多数人群的利益，[4]而利益空虚论则认为并不存在超越私益的公共利益，[5]利益平衡论认为公共利益是一种利益平衡。[6]

从公共利益的基本特征出发，笔者认为，公共利益是相对于私人利益而言，指的是非私有性质的利益，不是局限于某个“圈子”或某些人的利益，而是人人都有机会享受的利益。判断公共利益，可以从三个标准出发：一是利益的公共性，即公共受益性。公共利益不是局限于某个“圈子”或某些人的利益，而是绝大多数人都有机会享受到的利益。二是利益的长远性，公共利益要考虑长期的社会发展。三是利益的非营利性，任何具有营利性的项目都不应属于公共利益的范畴。

二、公共利益界定模式比较

关于公共利益，一个关键性的问题是：谁来界定某项利益是不是属于公共利益，也就是谁享有对公共利益的最终判断权？目前，有立法界定、行政界定和司法界定三种模式。

（一）立法界定模式

立法界定模式主张公共利益由权力机关以明文立法规定为主，辅之以高级别权力机关针对特殊个案“一事一议”来实现。支持本观点的主要学者是唐忠民和张千帆。主张该模式的学者认为，公共利益涉及到广大公众之利益，在当今社会，权力机关是民主选举的代表公众的代议机关，所以公共利益的界定应由权力机关进行。[7]

世界各国关于公共利益的立法重点是如何把公共利益的内容限制在合理范围之内，正确处理保护私有财产与维护公共利益的关系。对公共利益的立法界定模式主要有概括式、列举式和二者的混合适用。概括式立法将有关公共利益内在规定性的要素进行归纳总结，明确公共利益的要件。如英国1965年《土地征收条例》规定，只有为公用目的出发而利用土地的，才符合征收的实质条件，才具有公益性。列举式立法将各种公共利益类型进行罗列，如日本《土地征用法》第三条规定了35项共49种可予行政征收的具有公共利益的事业。概括加列举式立法则是先归纳属于公共利益内在规定性的要素，明确公共利益应当符合的要件，再将各种属于公共利益的类型加以罗列。如台湾地区“土地法”先是将公共利益定义为公共事业，然后列举了9种属于公共利益的具体类型。[8]

立法界定模式具有权威性高、规范性好的特点。综观世界各国，基本都已经通过立法对公共利益的范围进行界定。但“一事一议”的立法模式同时存在着效率低下的问题。具体到我国的实际情况，人民代表大会一年只召开一次，人大常委会一般也是两月一次，会期一般都很短，讨论的主要是重大问题，各位代表很难有时间和精力对个案众多的公共利益议案进行讨论和表决。每个个案由人大及其常委会审查，恐难胜任。[9]综上，笔者认为，立法界定模式不是最佳选择。

（二）司法界定模式

在这种模式下，公共利益的界定通过司法程序进行，即通过立法授予法院对公益目的性的司法审查权。主张该模式的学者认为，司法具有独立性和权威性的特点，更适合成为公共利益的界定者，应赋予法官对公共利益的审查权和自由裁量权。[10]

这种模式可以充分利用司法直接面对具体个案的优势。但从当今的司法国情看，我国法院还不具有承担这一责任的能力。原因主要是我国广义上讲是属于大陆法系，在立法尚未对公共利益这一内涵和外延都很宽泛的概念作出明确的界定之前，法院无法为公共利益的界定提供统一的、实质性的司法判断标准。再者，目前无论是法官数量，法官素质，还是司法管理体制，都无法应付复杂多样的公共利益案件。[11]

（三）行政界定模式

在这种模式下，公共利益的界定通过行政程序进行，由行政机关在处理具体的涉及公共利益的事项时依照法律程序对公共利益内容进行界定。主张该模式的学者认为，现实中行政机关所涉及公共利益最广最多，直接面对具体的涉及公共利益的事项，公共利益的界定主体应以行政机关为主体。同时，为了防止行政机关滥用界定权损害相对人的合法权益，必须建立一套严格的监督机制对其界定行为进行监督。[12]

行政界定模式其合理性在于行政机关直接面对个案，便于将公共利益的抽象性和具体的案件相结合。其弊端在于公共利益争议个案大多发生在行政管理领域，如单独由行政机关来界定公共利益，容易导致界定权的滥用。例如，由于在土地行政征收中行政机关无疑是土地征收的实施者，若行政机关对该土地征收行为的公共利益性享有判断权，这就难以保证征收行为的合法性，其结果必然受到公众的质疑。

三、构建我国公共利益界定模式的构想

（一）建立以行政界定为主，立法、行政、司法分工协作的界定模式

公共利益，原本就没有一个清晰明确的概念，如果仅通过立法来对其进行界定，则难以对公共利益做出详尽、具体的规定。但如果不以法律的形式加以界定，仅授权行政机关或司法机关来进行界定，则可能会导致权力滥用和界定混乱。分析了以上三种公共利益界定模式的利弊，笔者认为，尽管存在多种弊端，但由行政机关来界定公共利益的模式仍是比较合理和符合我国国情的。理由如下：由于公共利益的不确定性和社会生活的复杂性，立法机关难以制定一个适用于所有情况的判断公共利益的普遍标准，而公共利益界定的实践问题更大程度上又是行政机关与行政相对人的关系处理问题，因此，由行政机关依照法律规定对公共利益进行判断更加妥当。至于其界定主体与行政管理者的角色冲突，可以通过构建严格的界定程序和科学的制衡监督机制加以解决。基于这个设想，结合我国的具体国情，构建一套以行政界定为主，立法、行政、司法分工协作的公共利益界定模式。设计如下：基于立法权，立法机关通过科学的立法技术从宏观上对公共利益作出基础性、概括性的原则判断，限定公共利益的内涵和外延；在立法规定的基础上，行政机关依公共利益之立法规定实施行政行为；在行政征收行为出现纠纷时，相对人可提起行政诉讼，由司法机关（法院）审查行政征收的合法性以防止行政机关公共利益界定权力的滥用。

该模式强调公共利益界定的分工和制衡，立法机关确定概括标准，行政机关确定具体的判断标准，法院通过司法审查对行政机关的具体行政行为进行审查。在这一模式下，立法为行政机关和司法机关提供界定的基准，处于核心和基础地位，[13]行政机关是具体的执行者，而司法通过行政诉讼进行再次界定以防止行政机关对界定权的滥用。

（二）完善立法，奠定公共利益界定的基础

由于公共利益具有内涵高度抽象、外延纷繁复杂的特点，处于核心位置的立法界如果不加以严格限定，极易出现行政机关的滥用现象。许多国家为了保护人民的私有财产权，甚至在宪法中明确规定公用征收征用必须依法律来进行。

立法的必要性和重要性并无太大的争议，关键问题在于立法体例和立法技术。在立法模式上可以采取概括加列举的模式。对公共利益的内涵、要素属性、界定原则做出明确的规定，对典型和重要的公共利益用途进行列举式规定，再辅助于具有弹性的兜底条款加以完善。采取列举式的立法技术，可以对公共利益的界定进行更为严格、明确的限制，对行政机关征用公民的财产有更为切实的约束力。如德国、意大利、印度等国家以及中国香港地区在土地征收法中采取列举式的立法技术。在我国现在的权力配置下，只有通过中央立法对公共利益的界定作出明确的、硬性规定，才能够防止地方行政机关滥用自由裁量权。但由于实际生活的复杂多样，单纯采用列举式立法难免会有不全面之处，需要在列举式立法条款后加上一条兜底性概括性条款，将列举之外的公共利益的界定权力赋予省级以上的人大及其常委会，严格限定公共利益界定的权力行使。

（三）规范公共利益行政界定的程序

行政界定为主，立法、行政、司法分工协作的公共利益界定模式中，行政界定是公共利益界定的关键。行政机关若严格依照法律规定、遵循法律程序行使公共利益界定权，则行政相对人会服从行政命令。由行政机关来界定公共利益的最大弊端是其因私利可能导致公共利益界定权的滥用，如何保障界定权不被滥用，笔者认为应该通过程序正义保证实体正义：第一，细化公共利益的界定程序和界定标准。在立法基础上，行政机关要严格依照法律权限和法定程序制定行政规范，细化公共利益的界定程序和标准，保证界定权的可操作性。第二，赋予行政相对人相应的参与权和话语权，保证界定程序的民主性、公开性。如当行政机关要以公共利益为由实施土地征收等具体行政行为时，应该在合适的时间提前告知行政相对人，并向社会公告，说明征收理由和依据。通过完善听证制度，广泛征求利益相关人和公众的意见，听取不同利益代表的呼声，最终判断该行政征收事项是否符合公共利益。

（四）建立公共利益司法界定的辅助制度

目前，根据我国《行政诉讼法》受案范围的相关规定，行政机关公共利益界定行为的可诉性还没有明确，这不利于合法、有序地使用界定权界定公共利益。因此，我国的法律法规应当尽快赋予行政相对人就个人因公共利益受到侵害时，可以单独提起行政诉讼，通过司法审查，抗衡和制约行政机关界定公共利益的权力，促使其合法行使权力。例如，在土地征收中，如被征收人对政府关于公共利益事项的界定有异议的，可依法提起行政诉讼，并对行政机关的公共利益界定是否有法律依据，程序是否合法进行司法审查。要建立和完善行政公共利益诉讼制度，扩展行政原告的主体资格。

法律对公共利益的清晰、合理界定是实现社会和谐发展的需要。国家在强化公共利益正当性的同时，也必须要强化对个人利益的保护力度，使两者在协调中发展。在这个过程中，只有立法机关、行政机关、司法机关三个机关各司其职、各尽其能、相互制约，公共利益的界定才能更好地兼顾公共利益和个人利益，才能实现其自身的价值，更好地促进社会的和谐。

参考文献：

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责任编辑：任德靖