探索乡镇委托消防执法模式的实践与思考

摘 要：文章分析了消防“网格化”监管存在的问题，阐述了开展消防委托执法的可行性和必要性。通过探讨民勤县开展消防委托执法工作的经验，重点分析了目前委托执法中存在的执法主体、执法人员、执法资格等方面的问题，从编制机构、执法资格、人员培训、委托执法事项等方面提出了工作对策，为推进消防委托执法提供了有益借鉴。

关键词：公安消防；委托执法；实践

1 概述

随着经济社会的快速发展，城乡社会多元融合发展进程进一步加快，据统计，截止2015年10月，民勤县个体工商户总量已达14052户，且绝大多数属于利用临街铺面或分布在城乡结合部、农村地区从事低端生产加工或服务行业的小工厂、小作坊、小餐饮、小旅馆等“九小场所”。按照《消防法》的规定，此类场所均属于镇街、村（社区）消防安全网格化管理范围。但受限于现有行政管理体制，乡镇政府在开展消防执法监管工作中，只有监督指导权，而无相应行政执法权。这一管理模式造成乡镇（街道）在开展消防监督管理工作中存在执法盲区和空白，大量火灾隐患未得到有效制止。如何借鉴安监、食药等部门在委托乡镇街道行使行政执法权的经验做法，建立健全消防安全“网格化”管理机制，努力实现消防警力无增长改善，成为摆在各级公安机关消防部门面前的难题[1]。

2 消防委托执法的概念和构成要件

2.1 委托执法的概念

根据《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国行政处罚法》的规定，委托行政执法是指具有法定职权的行政机关或法律法规授权的组织，依照法律法规的规定，将本行政机关或本单位的行政执法权按照规定程序委托给其他行政机关或符合条件的组织实施的行为。

2.2 委托执法的构成要件

2.2.1 客观要件

委托机关（公安机关消防机构）和受委托组织（乡镇人民政府）本身必须符合法律、法规和规章规定的条件和依据。委托机关必须有法定职权，公安机关消防机构的法定职权由消防法，各省、自治区、直辖市消防条例及公安部的规章设定。委托执法要有法律依据，但现有的法律、法规和规章规定可以委托执法的事项不多，可以提请有地方立法权的人大及常委会和地方政府，通过制定地方性法规和规章，拓展委托执法事项。受委托单位必须符合法定条件，即依法成立、有能力行使执法权的正式工作人员、能够组织进行相应的技术检查或技术鉴定。

2.2.2 主观要件

委托行政机关与受委托机关有一致意思表示，并签订书面的委托协议，明确双方的权利义务关系。委托机关应当梳理本部门可以实施的法律、法规、规章规定的行政许可和行政處罚权等，根据实际工作需要，明确委托执法的具体事项和内容。委托协议签订后，委托机关和受委托单位应当将委托机关和受委托机关的名称、地址、法定代表人，以及委托执法事项、期限和法定依据通过政府门户网站或报刊等载体进行公告[2]。

3 民勤县改革乡镇消防监管模式的基本情况

3.1 机构设置

2014年，县机构编制委员会同意在各乡镇设立道路交通消防安全管理站，属于股级建制，与所在乡镇社会事业服务中心合署办公。工作职责为组织开展消防安全宣传教育，提高辖区内群众消防安全意识；掌握本辖区的消防安全状况，建立健全各类消防工作台账，及时上报各类信息；分析、研判本辖区消防安全隐患；经常性的开展消防安全检查。

3.2 人员编制

目前，各乡镇道路交通消防安全管理站设有2-3名兼职工作人员，其中站长由分管消防安全工作的乡镇政府副职兼任，其余兼职工作人员由乡镇将原“农村道路交通消防安全管理办公室”调剂使用，未正式核定人员和岗位编制。

3.3 日常工作

自2014年全市农村火灾隐患专项整治工作开展以来，各乡镇高度重视，创新机制，结合农村消防工作实际，推行“三级网格”、“三色预警”、“三户联防”管理模式，着力构建农村火灾隐患排查整治长效机制。

3.4 执法资格

全县现有18个乡镇、1个街道办事处，取得甘肃省行政执法证人员共175人，配备在道路交通消防安全管理站的兼职人员共56人，取得甘肃省行政执法证人员共40人，全部为乡镇行政管理岗位。

3.5 委托执法

县公安消防部门结合辖区消防安全形势，确定距离城区较远、“九小场所”较多、基础工作扎实的蔡旗、重兴等2个乡镇作为试点乡镇；对试点乡镇授予监督检查权、责令改正权和提请行政处罚权等3种消防监督执法权，并与被委托乡镇签订了《行政执法委托书》，明确了委托执法的具体范围和权限；行政执法权的范围为对本行政区域内公安机关消防机构和公安派出所列管单位以外的其他机关、团体、企业、事业单位和个体工商户遵守消防法律、法规、规章的情况进行监督检查。

4 存在的问题

4.1 人员编制不明确

全县虽然设立了乡镇道路交通消防安全管理站这一机构，但是未核定人员编配职数和岗位，导致各乡镇道路交通消防安全管理站人员不固定，且全部为调剂的兼职人员，无专职工作人员。

4.2 执法主体不具备

近年来，各地安全生产事故频发，乡镇作为负有安全生产监管主体责任的基层政府，对安全生产工作的重视程度前所未有，但是由于不具备安全生产执法资格，导致对辖区内一些火灾隐患和消防违法行为，仅能行使行政督促权，而不能行使行政执法强制权。目前，只有通过委托执法的形式填补消防监督执法的“空白点”。

4.3 执法资格不严格

目前，各级政府虽然大力推行行政执法资格准入制度，要求各乡镇、各部门履行行政执法职权的人员应当取得相应的行政执法资格证，但是对于配备在乡镇安全生产监管岗位上的人员未强制实行持证上岗。同时，省级政府在组织行政执法岗位资格考试时，对乡镇干部限定在“乡镇行政管理”等特定的执法岗位，未分配“消防管理”、“安全生产监管”等安全生产类执法资格岗位。

4.4 人员培训不到位

县公安消防部门虽然对乡镇消防安全“网格员”分层次进行了消防知识培训，但缺乏消防法律法规的培训。尤其是开展委托执法活动，更是缺乏对有关人员开展系统的消防法律法规和消防技术标准规范培训。

5 深化乡镇消防监管模式改革的对策

5.1 提请核定人员编制

参照乡镇安监站人员岗位编制，由县级编制机构统一核定道路交通消防安全管理站人员编制。同时，在省、市层面协调人社、编制、公安、安监等部门，下发相关规范性文件，进一步整合道路交通消防安全管理站和安监站，增加机构编制人数。

5.2 加快试点经验总结

目前，民勤县仅确定蔡旗、重兴等2个乡镇开展委托消防执法活动，具体执法工作尚未全面开展。县公安消防部门按照《行政执法委托书》确定的范围，加强业务指导，总结经验，为在全县范围内推广提供有益借鉴；同时，及时搜集在具体委托执法活动中遇到的疑问，对于涉及法律适用等方面的问题及时向上级公安机关消防机构反馈，以便得到相关法律条文适用解释，做到委托执法于法有据、权责一致。

5.3 加强执法业务培训

强化对乡镇的有关人员进行系统的消防法律法规和消防技术标准规范知识培训；参照消防文员参与辅助执法的条件，适时协调上级主管部门参加公安消防岗位资格考试。同时，邀请消防专业方面专家对乡镇道路交通消防安全管理站工作人员进行系统的消防法律法规和消防技术标准规范知识培训。

参考文献：

[1]四川省委托乡镇（街道）安全监管机构行使部分安全监管行政执法权[EB/OL].国家安全生产监督总局网站，2013，11，9.

[2]刘云甫.委托执法备案审查的立法思考[J].广州大学学学报（社会科学版），2012（5）.

作者简介：

郭子清（1983.09-），男，汉族，甘肃会宁人，在职研究生，工程师，武威市公安消防支队，主要从事消防监督管理、火灾事故调查。