新常态视角下我国开发区转型升级动力机制及路径研究

郑宝华

摘 要：由于内外部环境的变化，我国经济进入了新常态发展阶段，开发区如何转型升级从而继续引领中国经济的发展显得非常重要。生产形式从福特主义向后福特主义演变的理论对开发区转型升级有较大的相关性，我国开发区转型升级应采取功能转型升级、空间发展转型升级、规划转型升级和管理转型升级四种路径。

关键词： 新常态；开发区型转型升级；产城融合；路径

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编码：2095-7394（2016）03-0033-05

经过多年的经济高速发展，由于劳动力等要素成本上升、国内产能的过剩、国际经济形势变化等原因，中国经济进入一个相对中高速增长的新常态发展时期。经济增长潜力开始下降，中国未来GDP增速会有所回落，发展速度要长期地稳定在中高速阶段。在过去的一段时期里，无论是从解决就业角度还是吸引外资角度，开发区都对中国经济的发展作出了巨大的贡献，在新常态下，我国开发区如何通过转型升级在新的发展环境下继续成为中国经济的重要引擎，是值得研究的问题。

早在20 世纪90年代中后期，我国很多开发区也进行过转型升级的实践，由于当时国内外环境的变化，开发区需要改变发展模式，纷纷提出了所谓的“二次创业”。这期间，相关学者开始研究开发区转型升级，部分学者对开发区转型的方向做了研究，石碧华认为开发区要由原来单一经济功能区向综合性开发区转变 [1]；王缉慈、陈平强调知识创新、创新集群和创新型经济各阶段主体对开发区的作用 [2]；张诗雨对开发区的法律地位进行了研究。 [3]总之，学者们已经意识到经济开发区转型升级的必要性和重要性，认为转型的目标是从要素驱动向创新驱动转变，也提出了相应措施。在当前经济新常态形势下，开发区发展环境再次面临内外部环境的重大变化。未来的经济增长需要依靠创新驱动而不能只依靠资本和劳动力投入，经济增长的主要特点将呈现为创新驱动和技术贡献率的提高， 而开发区是我国经济创新驱动的引领者，将是对我国经济增长，技术创新做出主要贡献的重要经济发展模式。因此，需要在新形势下对于经济开发区转型升级的理论和路径的进行系统研究。

一、开发区转型升级的福特主义和后福特主义理论

有关生产形式从福特主义向后福特主义演变的理论对于开发区的转型升级有较大的相关性。福特主义经济体系产生于20世纪30年代，福特主义模式的主要特征是：第一，生产过程实施机械化以及由此产生的规模经济效益；第二，按层次框架生产；第三，通过实施产品的标准化来鼓励大规模的群众性消费活动；第四，谋取稳定的消费和生产格局。上述这些特征很明显地体现在这一时期的主导产业中，如日本的家用电器制造业、上世纪美国的汽车工业等。

随着社会的发展，消费者不满足单调统一的商品，开始追求有差异化的商品，同时消费者的购买行为差异性增加。企业、政府意识到福特主义特征的重要组成部分——机械化、标准化、层次结构和稳定性越来越难推行。

政府和企业开始转向高度灵活和以不同的柔性化形式为特征的生产模式， 这种模式称为“后福特主义”又称柔性化集聚。和“福特主义”不同，生产过程和劳动关系在“后福特主义”模式中呈现出一种灵活的、可调整的，也称为柔性的特征。通过柔性技术、组织管理形式、生产模式可以生产出大量多样化的、个性化的产品，虽然每种产品的需求量不多。柔性的组织形式有网络组织和联盟等，柔性生产理念还包括JIT生产、延时供应和供应链管理等，这些创新的概念有利于帮助企业提供一系列符合市场实际需求的产品和服务，后福特主义为企业组织形式创新和产品创新提供了新的理论基础和实践形式。具体的福特主义和后福特主义模式特点见表1。

在产业集中和空间组织形式方面，由于福特主义注重规模效益，其企业大多集中在原料或者劳动力等生产要素较低廉的地区，而后福特主义产业则更加重视其他区域性因素，如创新的环境、供应商、有各种需求的消费者、有各种技能的劳动力、培训场所和发达的生产服务业等，这些都是后福特主义企业所优先关注的因素。

国内早期的开发区类似于福特主义企业模式，以提供低廉的土地、劳动力和优惠的税收政策来吸引企业进驻，企业通过规模效应来降低成本，获得利润。在这些开发区内，产业集聚结构呈现出主要是由个别主导产业占主要规模，其它产业与其存在产业链或供应链上的合作关系。随着社会经济发展，劳动力成本和土地要素价格的上升、生态约束的加强，同时，政府和企业更密切地注重知识、网络化、创新和柔性化。开发区尤其是高新技术开发区及企业开始转向于后福特主义模式。在后福特主义模式下，开发区企业更加关注于技术创新投入和信息的交流，更加注重把劳动投入当做企业的资产而不是企业的成本，企业更加需要生产性服务业的支持。开发区里的企业不再是规模导向，而是企业发挥各自的核心竞争力或者比较优势，形成产业链协作和技术协作的密切联系，共同组织相关生产服务活动，而这种活动光靠单个企业的生产能力是无法进行的。这些活动包括技术咨询、质量控制、市场调研、研究开发、培训和展览活动等。而开发区为了适合企业的这种发展需要，必须对开发区的形式作出转型和变革，从而满足企业发展的需要。基于理想格局的福特主义和后福特主义开发区特点可以从表2中看到。

我们从以上分析可以得出启示，当前开发区需要通过转型升级来适应后福特主义的理想格局，其转型升级的作用和目的就是为社会和企业提供有利于创新的社会网络和服务，转型升级后的开发区不能只是一个产品生产地，而应是产品、资本、信息、知识和技术创新的交流网络，通过这些不同要素的交流集聚，使开发区成为一个创新集聚区、引领区、理想的生活区，从而带动区域经济发展。

二、现阶段我国开发区存在的主要问题

（一）开发区产城分离

我国开发区由于历史上一直以吸引制造业集聚为主的发展方针，使得工业生产的功能在开发区占主导地位，而城市化功能的开发一直受到忽视。由于开发区城市化配套功能的缺乏，员工仍生活居住在主城区，每天早晚在居住地和工作地来回奔波，形成钟摆效应，增加了主城区与开发区的道路拥挤，致使很多城市出现远离主城的开发区白天热火朝天，晚上一片寂静。开发区缺乏城市化功能，导致开发区区域不适宜生活，发展受到限制，尤其是当前开发区转型升级发展的现代服务业急需吸引高素质人才集聚，造成了目前开发区很难形成有利于创新的社会网络，形成创新所需要的社会资本，从而进一步制约了开发区城市功能和创新功能的开展。可以看见，开发区进一步发展明显受到开发区产城分离导致的缺少城市配套功能、社会网络不健全等问题的影响。[4]

（二）开发区服务能力欠缺

开发区目前服务能力欠缺，一个表现是为企业服务的效率较低，另一个表现是服务的功能还不完整。由于开发区一直以来主要是以生产制造功能为主，而服务功能较弱。很多开发区仅有的一些简单服务活动，如投资信息服务、中介服务等，主要是当初随招商引资带来的，无论是生产性服务还是生活性服务功能的集聚和发展都很慢。从产业发展的趋势看，生产性服务功能可以随着制造业的发展而成长，在发展过程中制造业的生产效率会随着生产性服务业的进一步专业化而得到提高；同时，生活性服务业会由于制造产业发展集聚带来的各类人口的流动而得到发展，生活性服务业的发展也会促进制造业生产效率提高和产业的发展。[5]所以说，产业的发展需要制造业和服务业的相互融合。

当前，国内开发区的服务能力还较弱，尤其是满足高端制造业发展的生产性服务业和生活性服务业还需要完善，生产性服务业能够促进高端制造业的发展，而高水平的生活性服务业能够吸引更多高端人才入驻开发区，从而促进相关产业的发展。

（三）开发区发展模式落后

由于我国改革开放初期，自身经济实力有限，缺乏城市规划经验等原因，加上土地、劳动力等生产要素价格较低，很多开发区通过低价的生产要素以及较宽松的环境保护约束来吸引低层次外商投资企业入驻开发区[6]，导致开发区缺乏内生增长力，只能“摊大饼”式的滚动开发，从而开发区面积也不断扩大，在这期间开发区发展的一些负面问题也暴露出来，例如开发区的产能过剩、环境污染严重、能源过渡消耗等。但在经过30多年的经济发展后，土地、劳动力成本、能源和环境等约束不断加强，这种开发区初期发展方式无法再持续下去了，开发区增长方式需要改变，由依靠要素投入的外生型增长方式向集约化和创新驱动的内生型增长方式转变[7]，由“产业集聚”向“产业创新”升级，由“产城分离”向“产城融合”转变，通过制度创新打造开发区的 “创新创业”高地和人才高地，注重开发区的服务业发展和循环经济的发展，加快提升开发区的自主创新能力、可持续发展能力和国际竞争力。

（四）开发区产业自主创新能力不足

由于历史的原因，开发区初期主要是依靠吸引低层次的外商投资企业入驻，其主要功能也以生产加工为主，其产业大多处于产业价值链的低端，利润较低，自主研发创新能力欠缺。当前，提高自主创新能力已经引起政府、产业界和理论界的高度重视。一些开发区已经开始注重自主创新能力的培育，但是与国际上的一些著名的创新园区相比，我国开发区总体上自主创新能力仍然不足。一些高新技术产品的关键核心技术仍然掌握在外国人手里，例如我国每年要动用2000多亿美元从美国进口芯片，其价值超过每年进口的石油价值总额。

三、我国开发区转型升级的路径

当前，我国开发区要适应经济新常态发展的特点，需要走内生型增长的道路，坚持把科技进步和创新作为开发区转型升级的重要支撑，从开发区功能、空间发展、规划和管理等角度多方面入手，通过转型升级，营造出良好的创新环境，促使企业主体依靠创新驱动促发展，使开发区成为科技创新、新兴产业培育和集聚的创新型园区，成为区域经济持续发展的主要引擎。[8]

（一）功能转型升级

传统的开发区是以“集聚功能”为主，通过以低价值的要素吸引企业投资入驻，从而集聚产业发展，但是这种以集聚功能为主的开发区，其产业大多为“微笑曲线”的底部，以低附加值的加工和制造产业为主[9]，要使开发区产业向新兴产业、高新技术产业和现代服务业转型升级，传统开发区的产业须向“微笑曲线”的两端延伸，也就是要以研发设计、技术开发、品牌推广以及市场开发、销售、物流等高附加值产业为主，进一步加大现代服务业的发展。开发区要大力引进和发展各种服务企业和服务机构，要创造满足服务业发展的要求，满足高水平的国内外管理和服务机构的进入软性环境条件。

要转变传统开发区以制造功能为主的模式，努力培育开发区的创新功能，同时，开发区要重视服务业的发展。为此，政府首先要营造有利于创新和服务功能提升的制度环境，其中最重要的是形成完善的、有利于创新和服务业发展的制度和制度创新环境。此外，开发区要建立适应市场经济发展要求的行政管理体制和内部治理结构，形成保护个人权利的规范体系。行政权力的运行必须规范，行政权力只是一种裁判权，而不是“运动员”，要以促进市场公平公正和激发市场活力为制度创新的最终目的。

（二）空间发展转型升级

在开发区发展过程中，其要素和产业不断集聚，同时空间规模不断扩大，有些本来远离城区的开发区逐渐与老城区融为一体。由于开发区内部自身发展和外部城市整体战略的要求，开发区除了承担生产功能外，逐渐开始承担起城市功能来。开发区也必然要适当调整其单一的生产功能，由以前主要吸引产业集聚、推动经济增长功能调整为围绕创新发展，加强城市发展配套功能，每个开发区根据其不同的发展特点和区域发展的要求，进行管理体制和运行模式的创新，以实现有利于区域经济发展的“产城融合”。 在新一轮经济形势下，开发区通过空间发展转型升级，营造现代化的、创新型的新城区是其更大的使命。在其创新发展进程中，要注重开发区的“功能创新”，既包括产业的创新，也包括城市功能的创新。[9]

开发区建设要融入城市化进程，可根据各开发区的条件，改变其单一生产功能，将其建设成各种综合性新型城市经济区，例如创意产业园、产业新城或者中央商务区等，促进产业发展、商贸服务和社区建设，同时完善基础设施配套，优化人居环境，加快发展社会事业，完善公共服务体系，逐步建立满足生活需要的城市系统，实现产业功能与城市功能的有机融合。[10]另外，积极研究开发区扩容的有效办法。通过产业转移、发达地区与落后地区联合办开发区等措施为开发区发展拓展新的发展空间。通过政策协调，尽可能把更多的开发区整合提升为综合配套改革实验区、自主创新示范区等。

（三）规划转型升级

由于开发区在发展初期具有要素价格优势和国家地方政策优势，很多外资为了节约生产成本，利用这些优势进入中国沿海的各种开发区。因此，早期开发区也就沿着这种建设思路，通过加强基础设施建设，改善对外资企业服务，降低外资企业运作成本来吸引产业集聚。随着开发区发展阶段的提升，土地资源等约束开始显现，很多开发区对外资的引进开始注重质量，重视“选资”，但是开发区发展思路并未发生根本性的改变，不同的只是对引资的质量更加重视。在当前经济发展阶段，开发区的发展思路需要转变，各地开发区可以根据不同地区的经济情况，结合各自区域的特点，研究制定各自未来发展的定位和方向。因此，科学制定并严格执行开发区未来的规划将对开发区的转型升级非常重要，各地市开发区的建设规划也要转型升级。国际上成功开发区带来的经验启示是，科学性的综合规划和高水准的严格执行才能促进开发区长远成功发展。规划在开发区在建设发展过程中发挥重要的引领作用，在开发区设立时，政府主管部门应关注开发区的选址与所在城市土地利用总体规划、城市总体规划和环境总体规划的衔接，确保开发区的发展要与所在城市的发展方向相符合。在建设过程中，应根据各地区实际情况，各开发区要通过严格论证，制定科学的、高起点的总体规划和详细规划，包括产业发展、土地利用和城市建设等方面，明确开发区的发展战略、功能布局和工作措施，并在建设发展过程中严格实施规划，保证开发区发展的科学性和一贯性。当前为了顺应“产城融合”这种发展趋势，政府应通过科学的综合规划，逐步促进一些以单一的出口加工或工业制造为主要功能的开发区，向多功能综合性园区和现代化新城区转型。[11]同时，在开发区过于集中的地方，尤其是一些规模不大的三、四线城市和县城同时拥有几个大小不一的开发区，造成重复投入，需要进行整合，并对开发区进行科学规划，使土地得到合理利用，实现国有土地资产的增值。因此，通过规划转型升级，努力将开发区建设成为宜居的新城区，使其成为推进城市化的重要力量。

（四）管理转型升级

开发区要能够顺利转型升级，必须进一步在行政管理体制和运作机制上改革创新，通过改革创新寻求突破，在人才服务、公共社区管理等方面应推出操作性强的政策措施，同时，大力弘扬服务理念，切实提高行政管理效能，努力形成开发区体制和机制的新优势。同时，通过有效整合各种社会资源，增强各类社会中介组织和行业协会发挥社会管理的积极性，加强社会管理体制转型。[12]

由于当初是政府兴办开发区，由政府任命管委会的领导干部， “一套班子，两块牌子”，政府既处理行政事务又担负公司职能，导致政府部门事务多，头绪多的现象，开发区的发展容易受到当地政府部门的行政效率影响。另外，由于地方政府各自主导开发区规划，大都从当地局部考虑，容易出现各开发区缺乏分工合作，出现产业布局雷同、基础设施重复投资和恶性竞争等问题。因此，要改变传统开发区政企合一的开发和管理模式，推动开发区的行政和公司运作分开，明确权责划分，构建精干、高效、服务、市场化的新体制，实现由“政企合一”向“政企分开”转型。

参考文献：

[1] 石碧华.我国经济特区与开发区的发展趋势[J] .商业经济与管理，2007（10）：64-68.

[2] 王缉慈，陈平.从创新集群的视角略论中国科技园的发展[J] .北京大学学报（自然科学版）， 2010（1）：147-154.

[3] 张诗雨.经济开发区产业创新与转型时期的政策取向分析[J] .经济纵横，2009（2）：75-77.

[4] 葛守昆.整合资源、放大功能推动开发区率先转型升级[J] .唯实，2012（7）：44-49.

[5] 焦玉荣，尚华.经济技术开发区转型与升级战略研究[J] .东方行政论坛（第三辑）-开发区行政管理体制机制创新文集，2014（11）：134-140.

[6] 郑力璇.试述中国开发区的转型与发展[J].经济问题，2011（9）：49-51.

[7] 沈宏婷.江苏省开发区转型发展研究[J].江苏商论，2011（11）：79-81.

[8] 沈宏婷，陆玉麒.开发区转型的演变过程及发展方向研究[J] .城市发展研究，2011（12）：69-73.

[9] 安礼伟，张二震.论开发区转型升级与区域发展开放高地的培育——基于江苏的实践[J] .南京社会科学，2013（3）：11-18.

[10] 李存芳，王世进，汤建影.江苏经济开发区向创新型经济转型升级的动因与路径[J] .经济问题探索，2011（10）：118-122.

[11] 赵进.加快开发区转型升级步伐[J] .群众，2013（8）：45-46.

Abstract： Due to the changes in the internal and external environment， China's economy has entered a new stage of new normality. How the development zone upgrades to continue to lead the development of China's economy is very important. First the paper analyzed the development of the transformation and upgrading theory based on Fordism and post-fordism. Then the paper analyzed the main problems of China's development zones at this stage. Finally this paper put forward the recommendations of the development of Chinas transformation and upgrading including four paths， such as functional transformation and upgrading， transformation and upgrading of space development， planning and transformation and upgrading and management of the transformation and upgrading.

Key words： new normality； development zone transformation and upgrading； production city integration； path

责任编辑 徐 晶