浅析中国地方政府债务危机的形成原因及解决措施

尹旷达

摘要：当前中国地方政府的债务规模相对较大，也隐藏一定的危机，其主要体现在多头融资和多头管理等方面。因此，只有深入分析当前中国地方政府债务危机形成的原因，从本质原因入手，推动中国地方政府的债务发行进入到科学管理的轨道当中，才能够真正将地方债务的危机防控形成制度，维护整个中国地区经济环境的稳定。

关键词：地方政府；债务危机；形成原因；措施

伴随着当前中国整个社会主义市场经济的深入发展，中国的经济已经不再是独立的一个体系，而是一个与整个世界的经济发展状况紧密联系在一起的经济市场。中国的经济在美国的次级贷款危机的影响之下，很多地方政府由于资金周转和促进地方经济发展等方面的原因，所以其逐渐开始采用发行地方性债券等方式对资金进行募集。虽然地方性的债务帮助了中国地方政府实现了发展，不过也带有其客观的隐患。

一、当前中国地方政府债务危机现状分析

所谓地方政府的债务，实际上是具备财政收入的地方政府，包括地方的一些公共管理机构所发行的债券，这些债券主要是以地方政府的支付能力作为保证的，所以地方政府就是地方债券还本付息的主体。地方债务，也是地方政府在募集各项公共建设资金方面的重要渠道，在地方政府的预算序列当中，地方债务实际上是占据非常重要的主体地位。

美国爆发次级贷款的经济危机之后，整个美国的经济都迅速受到其连锁式的影响，尤其是美国的住房市场上严重的贷款问题，已经让整个美国的房地产业陷入到累卵之危之中，购房者的压力也大为增大。美国作为世界金融中心，其经济上的问题也严重影响到中国的地方性政府债务问题，所以在这样的一种条件下，应该对中国的地方性政府债务问题现状进行更深入的审视。当前中国地方性政府债务的现状主要包括以下方面。

（一）地方性政府债务规模较大

首先，中国地方性政府的债务问题，出现了规模相对比较大的状况。因为随着当前各级地方政府所面对的基础建设需求增大的现状，更多的地方政府开始大规模地发行地方性的政府债券。中国正处在于全面建设小康社会的重要阶段，在这个阶段当中，各个地方都迎来了发展方面的重要契机。不过对于很多二线以及三线等地方城市而言，类似基础交通、公路以及各项配套的城市基础建设仍然有待继续完善，这种发展也都让地方政府都开始发行地方性的政府债券，以此来缓解自身的财政压力。而且很多地方政府也在不同的投资和融资平台上发行地方性的政府债券，这样的发行方式让地方政府投入更多的精力对债务进行运营，整体的地方性政府债务规模逐渐扩大。

（二）地方性政府债务多头融资状况

其次，中国地方性政府债务问题，也出现了地方政府多头融资，也有很多银行开始出现多头授信的现象。随着当前的中国地方政府向外国的政府或者银行等的借款逐渐下降，为了解决地方政府对于借款的需求，国内的政策性借款在规模上也逐渐扩大。特别是国内的各类金融机构在地方性政府债务的扩大上提供了非常重要的平台。因为国内的银行等金融机构为了解决地方政府的融资问题，特别是地方政府也为各类银行等金融机构提供了重要的投资途径，所以银行也相对愿意提供更多的地方政府借款。地方政府为了更好地实现自身的借款，还形成了多个融资平台，以此向银行多头借款，而且银行也多头授信，这样就导致了对地方政府的真正借款状况缺乏全面的掌握，从而影响了对地方性政府债务本身隐藏的危机的正确认知。

（三）地方性政府债务的多头管理

再者，中国地方性政府债务问题，还出现多头管理的混乱局面。虽然中央政府的财政部帮助地方政府代为发行了一部分的地方性的政府债券，但是实际的运行过程当中，也出现了多个政府管理上的混乱。比如发改委规划的债务向相关的投融资项目注入的资金，省级地方政府的财政厅、发改委以及人民银行也可以审核批出地方性的政府借款项目，甚至国资委也可以参与其中。这样就形成了中国地方性政府债券出现了多头管理的状况，导致整个地方性的政府债务的结构出现了不稳定的现象，最终在地方债务的偿还以及危机防控上出现缺位的局面。

（四）地方性政府债务的发行结构问题

最后，中国地方性政府债务问题，还出现了中间层级政府发行规模相对比较大的状况。在地方性政府债务的形成结构上看，省级、地市级、县区级、乡镇级四个级别的地方性政府债务发行格局是不平衡的，呈现出省级政府和乡镇级地方政府的债务规模相对比较小，地市级地方政府和县区级的地方政府，在发行地方性的政府债券上规模比较大。这种格局上的失衡不仅仅是存在于沿海的发达地区，更是在一些中西部地区中普遍存在。不过相对而言，中西部地区的地方政府由于经济发展上的不均衡，所以明显存在比较大的风险。

二、中国地方政府债务危机形成原因剖析

当前的政府债务危机主要还是集中在地方政府这一层级，只有从当前中国地方的经济发展状况分析，根据实际状况对中国的地方政府债务状况进行调整，才能够真正为解决中国地方性政府债务危机提供一条可行的途径。当前中国地方性政府债务危机形成的原因，主要是包括了以下方面。

（一）地方性政府债务的权责不平衡

中国的中央政府与地方政府之间是实现了财权与事权分立的结构，也因此，在地方政府发行地方性的债券过程当中，权利和责任其实是不对等的。中国的中央政府能够获得地方性债务当中收入较大的部分，而地方政府实际上获得的比例并不大。可是，中国的各级地方政府承担着非常繁重的公共管理与服务项目，这些项目包括了城市的基础设施建设、公共卫生、教育以及社会医疗等方面，这些方面都是需要地方政府支付大量的资金进行补助，比如公共交通很大程度上都是亏损运营的，只有地方政府贴补才能够继续维持运营。因此，收入情况明显跟不上支出状况的条件下，大部分的地方政府采取了借款的途径，也是必然之路。

（二）错误政绩观的引导

中国的地方性政府债务，也和地方政府的政绩观念有关系。因为很多中国的地方政府热衷于发展经济，这和当前中国对于地方政府的政绩评价体系面相对比较窄有关系。大部分的政府政绩考核都和国民经济指数结合在一起，地方政府要实现政绩，就需要大量的基础项目投资建设、固定资产投资以及规模上企业的发展等。所以，一些地方政府陷入了错误政绩观念的圈子当中，大量地投入各项经济投资，而且有些项目和板块都是盲目投资。近来很多媒体曝光的地方政府形象工程、政绩工程，就是在这种政绩语境之下，地方政府大量地举债实现的。

（三）国际市场的低迷

中国地方性债务的危机形成，也和整个国际市场的经济状况有关系，特别是美国次级贷款危机刺激下的金融危机。因为国际市场经济发展状况持续低迷，所以中国很多地区的实体经济在发展的过程当中都遇到了相对比较大的阻力，很多基础产业在生产上都遇到了一定的财政阻力，加上中央对于地方的转移支付也逐渐减少。地方政府为了实现保增长的经济刺激目标，所以只能够大量地支出。长期影响下，很多地方政府就陷入到入不敷支的状况，整个地方政府的举债规模也就随之不断扩大。

（四）经济发展模式不科学

中国地方性债务的危机，主要也和当前整个社会的经济发展模式存在的危机因素有关系。虽然中央政府也非常重视经济发展模式和结构的调整，特别是强调消费对于整个经济的发展，但是对于中国当前的经济发展模式而言，投资仍然是整个国家经济发展的重要动力。地方政府所面对的经济发展格局，往往也是需要大量的投资进行拉动。加上当前中国经济发展的区域性失衡，中西部地区的经济发展状况相对还是比较缓慢，经济相对比较薄弱的中西部地区为了扩大投资，只能够通过地方政府发行债券，以此来进行投资拉动经济发展。

三、解决当前中国地方性政府债务危机的措施

在中国，中央政府都非常重视地方政府在发行债券方面的情况，将地方性政府债务作为各级地方政府领导的重要考核项目，即便是离任的领导干部，也需要对在任期间所发行的地方性政府债务负责任，是政绩的主要指标之一。中国的地方性政府债务危机的形成，实际上也是有非常强烈的中国特色，相对于其他国家的地方政府债务问题，有其自身的特点。

从地方政府对于资金的综合支配能力状况上看，由于地方政府往往支配能力比较弱，所以地方政府面向社会各个阶层的借款往往就变成了一种地方性的政府债务。这些地方性政府的债券，无形之中也给政府带来了一定的危机，特别是一旦地方政府的偿债能力出现了问题，就很可能导致地方财政无力支撑自身的有效运转。所以，正视地方性政府债务问题，有助于帮助中国地方性财政健康运转，而且实现整个社会主义市场经济的可持续发展，对于中国全面深化改革有着非常重要的意义。因此，结合实际，解决当前中国地方性政府债务危机的措施主要包括以下方面。

第一方面，解决中国地方性政府债务危机，需要真正将地方性政府债务纳入到全口径的预算管理之中。全口径预算管理，实际上就是将整个地方政府的综合财政能力都纳入到政府的财政预算当中，这样才能够全面并且科学地评价地方政府的债务偿还能力，可以从源头上避免地方政府盲目地大规模发行债券。一部分的地方政府或者公共管理部门，在进行日常的发债过程中，往往没有严格按照中央政府的预算程序进行发行，没有形成科学的审批以及报批机制。所以，将地方性的政府债务发行，纳入到中央政府的全口径预算管理之中，就对于地方政府的举债行为有一个更为科学的把关行为。在地方政府决定进行举债的过程里，应该将举债的具体金额，还有这一次借债的用途、偿还来源等进行具体列明，交给地方的人民代表大会进行审核，而且在借债的具体过程当中，地方政府也需要向人大报告使用的具体情况。

第二方面，在解决中国地方性政府债务危机上，地方性的政府债务在举债的过程当中，也需要严格遵守相关的债务管理规定，这种地方性政府债务的管理规定，可以让中央政府出台，从而明确整个举债过程的责任，特别是各级地方政府在整个举债过程当中的不同责任。从地方性政府债务的借债过程上看，需要严格地尊重中央政府的相关规定，特别是中央政府在依据相关的规定进行审核时候，应该充分分析在具体的地方政府举债行为里面，不同的地方政府所出现的举债责任，这样才能够有的放矢地引导地方政府有秩序地进行借债。而且也需要出台问责的程序，尤其是对于债务资金的用途以及偿还来源等，要严格监控，防止地方政府在借款过程里面，出现挪用以及使用上的随意等。而且要公开规则，要求地方政府在举债的过程里面，应该定期地披露投资的具体情况、偿还的进度等。

四、结语

中国的地方政府在发行债务方面出现的危机，实际上应该充分进行分析，有针对性地出台相关的管理规定，以此推动地方政府在举债的过程当中更加有序化，帮助地方政府在发行债券的过程里能够接受到更加科学的管理。地方政府只有遵守各项中央政府的规定，在科学的债务管理规范中举债，才能够让地方性的政府债务控制在合理的范围内，让地方政府债务真正服务于社会建设发展的大局当中。

参考文献：

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（作者单位：齐齐哈尔大学经济与管理学院）